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NORMATIVA
Normativa nazionale - Deliberazioni - Tutela dei diritti fondamentali

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Deliberazione dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni 19 luglio 2005, n. 286/05/CONS
Misure urgenti in materia di fissazione dei prezzi massimi di terminazione delle chiamate vocali su singole reti mobili
 

L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI


Nella riunione di Consiglio del 19 luglio 2005:
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante «Codice delle comunicazioni elettroniche», ed in particolare l'art. 12, comma 6, dello stesso, che consente all'Autorità di adottare adeguati provvedimenti temporanei cautelari;
Vista la raccomandazione della Commissione europea n. C (2003) 497 sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi nell'ambito del nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche, relativamente all'applicazione di misure ex ante secondo quanto disposto dalla direttiva 2002/21/CE dell'11 febbraio 2003, pubblicatanella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee L 114 dell'8 maggio 2003;
Vista la delibera n. 118/04/CONS del 5 maggio 2004, recante «Disciplina dei procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 116 del 19 maggio 2004, e le conseguenti disposizioni organizzative di cui alle determinazioni n. 1/04 e 2/04;
Vista la delibera n. 399/02/CONS, recante «Linee guida per la contabilità a costi correnti per gli operatori notificati di rete fissa e mobile e misure in materia di predisposizione della contabilità regolatoria da parte degli operatori mobili», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 3 dell'8 gennaio 2003;
Vista la delibera n. 47/03/CONS, recante «Revisione e meccanismi di programmazione dei prezzi massimi di terminazione praticati dagli operatori di rete mobile notificati e regolamentazione dei prezzi delle chiamate fisso-mobile praticati dagli operatori di rete fissa notificati» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 68 del 22 marzo 2003;
Vista la delibera n. 465/04/CONS, recante «Consultazione pubblica sull'identificazione ed analisi del mercato, della valutazione del significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti e sugli obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono di un tale potere (mercato n. 16 fra quelli identificati dalla raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi della Commissione europea)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 34 dell'11 febbraio 2005;
Vista la proposta del dipartimento regolamentazione;
Visto il parere dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato sullo schema di provvedimento, pervenuto in data 14 luglio 2005;
Considerato quanto segue:
A. Il procedimento.
1. L'Autorità, valutata la possibile sussistenza dei presupposti di cui all'art. 12, comma 6, del codice delle comunicazioni elettroniche (di seguito codice) («In circostanze straordinarie l'Autorità, ove ritenga che sussistano motivi di urgenza, in deroga alla procedura di cui ai commi 3 e 4, al fine di salvaguardare la concorrenza e tutelare gli interessi degli utenti, può adottare adeguati provvedimenti temporanei cautelari aventi effetto immediato, in coerenza con le disposizioni del codice. L'Autorità comunica immediatamente tali provvedimenti, esaurientemente motivati, alla Commissione europea e alle Autorità di regolamentazione degli altri Stati membri. La decisione dell'Autorità di estendere il periodo di efficacia dei provvedimenti così adottati o di renderli permanenti é soggetta alla procedura di cui ai commi 3 e 4»), nella riunione del Consiglio del 22 giugno 2005,
ha disposto, su proposta del Dipartimento regolamentazione, l'avvio di un «Procedimento per l'adozione di un eventuale provvedimento temporaneo cautelare, ai fini della riduzione dei prezzi di terminazione delle chiamate vocali originate dalle reti fisse e mobili e terminate sulle singole reti mobili degli operatori».
Facendo seguito a tale decisione, in data 24 giugno 2005, l'Autorità ha notificato l'avvio del procedimento agli operatori H3G S.p.A. (di seguito H3G), Telecom Italia S.p.a. (Telecom Italia), Tim
Italia S.p.a. (TIM), Vodafone Omnitel NV (Vodafone) e Wind Telecomunicazioni S.p.a. (Wind).
L'Autorità, considerato il carattere di urgenza della procedura cautelare, ha richiesto ai soggetti interessati di far pervenire,entro cinque giorni dalla notifica dell'avviso di avvio del procedimento, le loro memorie, con particolare riguardo alla possibile adozione delle misure di cui all'art. 12, comma 6, del codice delle comunicazioni elettroniche.
Sono pervenute e sono state acquisite agli atti le memorie inviate dagli operatori Tim (30 giugno 2005) Vodafone (30 giugno 2005), Wind (29 giugno 2005), H3G (28 giugno 2005) e Telecom Italia (1° luglio 2005).
L'Autorità ha altresì convocato in audizione, in data 5 luglio 2005, su loro espressa richiesta, gli operatori Tim, Vodafone, Wind, H3G, nonché le associazioni dei consumatori Adiconsum, Adoc, Assortenti, Cittadinanzattiva, Federconsumatori, Lega consumatori, Movimento consumatori,
Movimento difesa del cittadino, Unione nazionale consumatori. Gli operatori suindicati e le associazioni Lega Consumatori, Cittadinanzattiva, Unione nazionale consumatori ed Adoc hanno partecipato all'audizione.
Lo schema di provvedimento, come approvato dal consiglio dell'Autorità in data 6 luglio 2005, é stato trasmesso in data 8 luglio 2005 all'Autorità garante della concorrenza e del mercato (di seguito AGCM) per l'acquisizione di un parere, in considerazione del fatto che la materia interessata presentava rilevanti profili di tutela della concorrenza. Il parere sullo schema di provvedimento reso dall'AGCM é pervenuto all'Autorità in data 14 luglio 2005.
B. Il quadro regolamentare di riferimento.
2. L'Autorità, con la delibera n. 47/03/CONS del 5 febbraio 2003, aveva fissato, a partire dal 1° giugno 2003, il prezzo massimo di terminazione degli operatori TIM e Vodafone al valore di 14,95 centesimi di euro al minuto. Nell'ambito di tale delibera l'Autorità aveva altresì ritenuto ragionevole una riduzione programmata di tale prezzo di un ulteriore 20% nel periodo 2004-2005, da distribuire in ragione del 10% l'anno al lordo dell'inflazione.
L'effettiva applicazione delle riduzioni era subordinata al perfezionamento del sistema di contabilità a costi incrementali ed alla revisione degli obblighi regolamentari, in capo ai soggetti operanti nella telefonia fissa e mobile, conseguenti all'entrata in vigore delle norme nazionali di recepimento delle direttive comunitarie di cui al nuovo quadro regolamentare. In particolare, la ragionevolezza di tale riduzione era stata valutata sulla base dei prevedibili incrementi di efficienza degli operatori di rete mobile come rilevati dall'analisi dei dati pubblici di bilancio per gli anni 1999-2001.
Successivamente alla decisione di cui alla delibera n. 47/03/CONS, l'Autorità ha completato la verifica delle contabilità regolatorie degli operatori TIM e Vodafone dell'anno 2001 ed ha esaminato le contabilità regolatorie degli anni 2002 e 2003. L'ipotesi di una riduzione del 10% annuo per gli anni 2004-2005 é risultata nella media confermata dall'analisi dei dati contabili sopra indicati. L'introduzione del nuovo quadro regolamentare comunitario, con i relativi adempimenti (v. infra n. 18), ha poi tuttavia ritardato un possibile intervento dell'Autorità volto a rendere effettive le riduzioni previste nella predetta delibera.
3. Con la successiva delibera n. 465/04/CONS, l'Autorità ha disposto l'avvio di una consultazione pubblica sull'identificazione ed analisi del mercato della terminazione di chiamate vocali su singole reti mobili (mercato n. 16 fra quelli identificati dalla raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi della Commissione europea), sulla valutazione di sussistenza del significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti, e sugli obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono di un tale potere. Con tale provvedimento, l'Autorità ha quindi avviato il processo di analisi del mercato interessato secondo quanto previsto all'art. 19 del codice, per quanto attiene all'analisi del mercato rilevante, e dagli articoli 44 e 45 per ciò che riguarda l'imposizione, la modifica e la revoca degli obblighi nei confronti delle imprese designate come detentrici di un significativo potere di mercato. Ai sensi di quanto previsto dall'art. 11 dello stesso codice, la proposta di provvedimento dell'Autorità é stata sottoposta ad una consultazione pubblica, avviata con la pubblicazione della delibera.
4. La delibera n. 465/04/CONS delinea una serie di orientamenti relativi all'adozione di misure regolamentari ed obblighi ex-ante, di alcune delle quali era prevista l'applicazione a partire dal 1° giugno 2005. Gli orientamenti espressi nel provvedimento sono i seguenti:
a) in linea con quanto previsto dalla raccomandazione sui mercati rilevanti, l'Autorità ha individuato, per ogni rete mobile operante in Italia, ed indipendentemente dalla tecnologia utilizzata (GSM o UMTS), un singolo mercato nazionale della terminazione vocale, suscettibile di regolamentazione ex ante, con riferimento al servizio di terminazione su rete mobile delle chiamate vocali originate sia da reti fisse sia da reti mobili;
b) sulla base della definizione di mercato individuata, ciascun operatore di rete mobile (mobile network operator, MNO) risulta essere operatore dominante per la terminazione sulla propria rete, in quanto detiene il 100% di ciascun mercato rilevante. L'analisi ha inoltre evidenziato l'esistenza di elevate barriere all'ingresso (anche per l'impossibilità di duplicare l'infrastruttura di terminazione verso gli utenti di un determinato MNO) e la mancanza di potenziali concorrenti. Relativamente all'andamento dei prezzi, nonostante l'intervento regolamentare, le tariffe di terminazione mobile in Italia risultano comprendere margini di extraprofitto. Alla luce di tali motivazioni, l'Autorità ha indicato l'orientamento di identificare gli operatori TIM, Vodafone, Wind, e H3G come individualmente dominanti nella fornitura del servizio di terminazione mobile vocale sulle proprie reti;
c) l'Autorità ha quindi proceduto alla individuazione dei rispettivi obblighi ex-ante ritenuti necessari al fine di promuovere l'efficienza economica e la concorrenza sostenibile, nonché di recare il massimo vantaggio ai consumatori. Considerando il quadro concorrenziale emerso dall'analisi di mercato,
gli obblighi sono stati graduati in funzione delle diverse caratteristiche di ciascun operatore secondo il seguente schema:
i) tutti gli operatori sono soggetti ad obblighi di trasparenza e di non discriminazione e, quindi, di pubblicazione di un'offerta di riferimento che includa, oltre al prezzo del servizio di terminazione, anche le condizioni di interconnessione alla rete di ciascun operatore;
ii) relativamente all'obbligo di non discriminazione, l'Autorità ritiene che tale previsione debba consentire di assicurare le medesime condizioni economiche agli operatori terzi che acquistano servizi di terminazione, e risulti pertanto giustificata dalla necessità di garantire a tutti gli operatori le medesime condizioni concorrenziali nel mercato al dettaglio. Il prezzo del servizio di terminazione offerto alle società controllate, collegate ed alle divisioni commerciali dell'operatore mobile, dovrà pertanto essere uguale a quello offerto agli operatori terzi;
iii) con riguardo al controllo del prezzo di terminazione, l'Autorità ha espresso la posizione di confermare, in capo agli operatori TIM e Vodafone, l'obbligo di orientamento al costo attraverso un meccanismo del network cap che prevede un valore obiettivo, al 2007, del prezzo della terminazione di 8,70 centesimi di euro al minuto, valutato sulla base di un modello di contabilità a costi incrementali. La riduzione annuale del prezzo di terminazione nel periodo di applicazione del network cap é valutata in misura pari al 15%. La proposta di provvedimento prevede che al 1° giugno 2005 gli operatori TIM e Vodafone riducano il prezzo di terminazione di tutte le chiamate sulle proprie reti secondo il meccanismo del network cap ad un valore che, in ogni caso, non deve essere superiore a 12,60 centesimi di euro al minuto;
iv) l'obbligo di orientamento al costo viene altresì esteso all'operatore Wind con l'applicazione del cd. delayed approach. In particolare, il prezzo massimo previsto, a valere dal 1° giugno 2005, é fissato in misura pari al valore attualmente praticato dagli operatori TIM e Vodafone, ossia 14,95 centesimi di euro al minuto.
L'imposizione di un meccanismo di network cap consente di ridurre tale valore nel periodo 2005-2007, prevedendo un valore obiettivo, da perseguire nel 2007, valutato sulla base di un modello di contabilità a costi incrementali, tenendo conto delle specificità dell'operatore, stimato sempre dell'ordine di 8,70 centesimi di euro al minuto;
v) gli operatori di rete mobile hanno la possibilità di articolare il prezzo di terminazione su fasce orarie di picco e di fuori picco, nel rispetto del predetto vincolo sul prezzo medio di terminazione;
vi) in considerazione della differente posizione di mercato, ed in particolare del recente ingresso sul mercato, nel provvedimento viene inoltre proposto di non assoggettare, nel periodo considerato, H3G all'obbligo di controllo dei prezzi di terminazione;
vii) nel confermare per gli operatori TIM e Vodafone l'obbligo di predisposizione di un sistema di contabilità regolatoria che, a partire dall'esercizio 2005, dovrà essere realizzato sulla base della metodologia a costi incrementali, il provvedimento estende anche a Wind, dal 2005, tale obbligo con l'utilizzazione della stessa metodologia contabile.
C. La posizione espressa dai soggetti intervenuti nell'ambito del procedimento.
5. Come sopra esposto, le società Telecom Italia, TIM, Vodafone, Wind e H3G hanno espresso le proprie argomentazioni attraverso memorie scritte.
Alcune di esse hanno fatto richiesta e sono state sentite in audizione. L'Autorità ha altresì sentito in audizione le seguenti associazioni dei consumatori: Lega Consumatori, Cittadinanzattiva, Unione Nazionale Consumatori ed Adoc.
6. Le argomentazioni delle predette società riguardano, in sintesi, principalmente i seguenti aspetti:
a) la sussistenza dei presupposti per l'adozione di una simile misura in materia di fissazione dei prezzi massimi di terminazione delle chiamate vocali su singole reti mobili;
b) l'ambito del potere di adozione di un provvedimento temporaneo cautelare, ai sensi dell'art. 12, comma 6, del codice;
c) l'ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione delle misure da adottare con tale provvedimento temporaneo cautelare;
d) il valore del prezzo massimo di terminazione da imporre in esito all'approvazione del provvedimento temporaneo cautelare;
e) il calendario di attuazione e la definizione del periodo di vigenza del provvedimento temporaneo cautelare.
a) la sussistenza dei presupposti per l'adozione di un provvedimento cautelare.
7. In merito alla sussistenza dei presupposti per l'azione cautelare, parte dei soggetti intervenuti (Tim, Vodafone) esprime perplessità in merito alla sussistenza di tali presupposti almeno per la presunta assenza di circostanze straordinarie e la mancanza dei requisiti di urgenza, sebbene un operatore (Tim) non si nasconda una specifica situazione di criticità derivata dal rinnovamento del Consiglio dell'Autorità sovrapposto all'eccezionale impegno richiesto agli uffici per lo svolgimento delle analisi di mercato per la transizione dal vecchio al nuovo quadro regolamentare. Tim e Vodafone ritengono che la mancata riduzione del prezzo di terminazione a partire dal 1° giugno 2003, data prevista per l'applicazione del valore massimo (14,95 centesimi di euro al minuto) del prezzo di terminazione dalla delibera n. 47/03/CONS, non possa essere considerata presupposto per un intervento straordinario da parte dell'Autorità, atteso che tale provvedimento non imponeva alcuna riduzione, ma si limitava ad indicare come ragionevole una riduzione programmata del prezzo di terminazione del 20% nel biennio 2004-2005. Peraltro un operatore sottolinea che nel periodo che va dal 1° giugno 2003 ad oggi, a fronte dell'invarianza nominale dellet ariffe di terminazione, si é comunque assistito, per effetto dell'inflazione, ad una riduzione, in termini reali, di circa il 5% di tali valori. Un altro operatore (Wind) sostiene che la mancata riduzione dei propri prezzi di terminazione nel biennio successivo all'approvazione della delibera n. 47/03/CONS deriva dalla diversa forza economica del medesimo operatore, non notificato, nei confronti degli altri operatori notificati cui tale provvedimento era rivolto.
Infine, H3G ritiene corretto e necessario l'intervento cautelare da parte dell'Autorità, in considerazione del ritardo della riduzione dei prezzi della terminazione su reti mobili e della non applicazione della delibera n. 47/03/CONS.
b) l'ambito del potere di adozione di un provvedimento cautelare.
8. Con riguardo all'ambito di applicazione del potere di adozione di un provvedimento cautelare, un operatore (Wind) ritiene che l'art. 12, comma 6, del Codice non possa applicarsi a misure quali l'individuazione dei mercati rilevanti, l'identificazione di operatori aventi significativo potere di mercati o l'imposizione di nuovi obblighi regolamentari. Tale potere potrebbe essere utilizzato esclusivamente al fine di precisare e/o ulteriormente specificare obblighi regolamentari già esistenti. Un altro operatore (Vodafone) ritiene che in ogni caso, anche nell'ambito del procedimento cautelare debba essere previsto, ai sensi dell'art. 11 del Codice, un meccanismo di consultazione pubblica sulla proposta di provvedimento, proposta che, secondo lo stesso operatore, non risulta contenuta nella comunicazione di avvio del procedimento in esame.
c) l'ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione delle misure.
9. In merito all'ambito di applicazione delle misure, alcuni operatori (Tim, H3G) sottolineano che le misure che saranno contenute nel provvedimento temporaneo cautelare non dovranno contenere elementi di novità rispetto agli orientamenti espressi dalla delibera n. 465/04/CONS, sui quali, come riconosciuto dagli stessi operatori, si é svolto un ampio contraddittorio nel corso della consultazione pubblica. In tale ambito, tuttavia, due operatori (Tim, Vodafone) ritengono che quanto previsto dalla comunicazione di avvio, ovvero una riduzione del prezzo di terminazione delle chiamate vocali indipendentemente dalla rete di originazione (fissa o mobile), costituisca un elemento di novità, in quanto, a loro parere, gli orientamenti previsti dalla sunnominata delibera riguardano esclusivamente il mercato della terminazione delle chiamate fisso-mobile. Inoltre, gli stessi operatori assumono che una eventuale riduzione dei prezzi di terminazione mobile-mobile non comporterebbe nessun beneficio nei confronti degli utenti; ciò in mancanza di una specifica regolamentazione dei prezzi finali delle chiamate originate da rete mobile, prevista invece per quelle da rete fissa, destinata a ribaltare in maniera puntuale tali riduzioni nel prezzo finale.
10. In tema di salvaguardia della concorrenza, i citati operatori ritengono che un intervento in tema di terminazione mobile-mobile, da un lato, non sarebbe giustificato, stante l'elevata competitività del mercato radiomobile nazionale, e dall'altro potrebbe provocare distorsioni competitive. Al
contrario, Wind e H3G ritengono opportuno che l'intervento riguardi anche la terminazione mobile-mobile, sottolineando, tra l'altro, come l'Autorità,
nella delibera n. 465/04/CONS, abbia già identificato un unico mercato della terminazione su singola rete mobile delle chiamate vocali ed abbia dimostrato la sostanziale coincidenza tra i costi di terminazione delle chiamate vocali originate da rete fissa e quelle originate da rete mobile. Rimane tuttavia ferma la posizione da parte di uno di questi operatori (Wind) circa l'applicabilità delle misure temporanee ai soli operatori sino ad ora notificati quali detentori di significativo potere di mercato.
11. Sempre con riguardo ai profili concorrenziali, due operatori (Tim e Vodafone) ritengono che nel caso di assoggettamento a controllo di prezzo del servizio di terminazione mobile-mobile, la differenziazione dei livelli di controllo proposta dalla delibera n. 465/04/CONS per Tim e Vodafone, da una parte, e Wind, dall'altra, e l'assenza di obbligo per H3G, non risulterebbero giustificate e introdurrebbero un'asimmetria tra i prezzi dei servizi di terminazione (del tutto analoghi e speculari) scambiati tra gli operatori. A parere di Tim e Vodafone, il differenziale di prezzo tra loro e Wind non sarebbe sufficientemente motivato dalla differente dotazione spettrale degli operatori in questione o dalla minore quota di mercato di Wind.
Quest'ultima, secondo gli stessi operatori, non potrebbe essere a questo punto considerata come nuovo entrante, avendo ricevuto la licenza nel 1998. Wind non avrebbe quindi più alcun titolo per godere ancora di quelle misure asimmetriche (assenza di obblighi regolamentari, differenziale dei prezzi di terminazione fisso-mobile, condizioni agevolate per il roaming nazionale, etc.) fino ad ora usufruite. Sempre per gli stessi operatori, una condizione di asimmetria tra i prezzi di terminazione costituirebbe quindi una ingiustificata sovvenzione a favore di Wind e metterebbe in discussione il «principio di simmetria» sino ad ora adottato nella sottoscrizione degli accordi di interconnessione mobile-mobile e giustificato dalla natura del servizio.
12. A quest'ultimo riguardo, per converso, Wind e H3G sottolineano che la scelta della «reciprocita» nei contratti sia tuttavia stata loro imposta dagli operatori con maggiore forza di mercato.
d) il valore del prezzo massimo di terminazione.
13. In merito allo specifico valore del prezzo massimo di terminazione sulle singole reti mobili sono state espresse, sempre in sintesi, le seguenti considerazioni. In primo luogo, viene sottolineato da un operatore (Vodafone) che il riferimento, per la misura di riduzione, alla rilevazione (benchmark) IRG non può sostituirsi al criterio di orientamento al costo. Viene aggiunto dalmedesimo operatore che i propri dati di costo per il 2003 risulterebbero coerenti con quelli del benchmark IRG laddove sirestringa lo stesso ai Paesi UE15 ed all'area Euro. Peraltro, l'operatore sostiene che il benchmark così valutato mostra una media pari rispettivamente a 13,21 e 13,66 centesimi di euro al minuto che non sarebbe molto distante dal prezzo attualmente praticato dallo stesso (14,95 centesimi di euro al minuto); l'elevato valore del prezzo medio nazionale avrebbe poi origine nei valori di terminazione di Wind e H3G, tra i più alti d'Europa. Un altro operatore (Tim) ritiene che i livelli delle tariffe di terminazione da applicarsi in via temporanea cautelare dovranno, eventualmente, essere corrispondenti a quanto previsto dalla delibera n. 465/04/CONS, ossia12,60 centesimi di euro al minuto per Tim e Vodafone e 14,95 centesimi di euro al minuto per Wind, valori sui quali, sulla base di una attenta ed articolata analisi, gli operatori hanno fatto affidamento per le proprie pianificazioni delle scelte commerciali e degli investimenti. Un terzo operatore (Wind) ritiene che i benchmark tariffari possano fornire utili indicazioni in merito al livello di prezzo, in particolare nel caso in cui le informazioni desumibili dai sistemi di contabilità regolatoria degli operatori notificati non siano considerate soddisfacenti.
14. Inoltre, alcuni operatori (Vodafone e Wind) ritengono che debbano essere escluse dal provvedimento cautelare le misure di lungo periodo quali la
definizione e durata del meccanismo di programmazione pluriennale (network cap) ed i valori finali dello stesso meccanismo; secondo un altro operatore (Tim) dovrà comunque essere confermato il principio in base al quale i tre operatori Tim, Vodafone e Wind avranno lo stesso valore finale al termine (2007) del periodo di network cap. In merito a tale ultimo aspetto, Wind obietta peraltro che questa misura risulta eccessivamente penalizzante in quanto comporterebbe una riduzione di oltre il 50% in due anni.
e) la definizione del periodo di vigenza del provvedimento cautelare.
15. Vodafone ha evidenziato l'importanza di definire, nell'ambito del provvedimento temporaneo cautelare, il periodo di vigenza dello stesso provvedimento, e contestualmente i tempi di conclusione del procedimento di cui alla delibera n. 465/04/CONS.16. Quanto al calendario di attuazione delle misure previste dal provvedimento cautelare, due operatori (Vodafone e Telecom Italia) ritengono che i tempi tecnici necessari per implementare le modifiche di prezzo e gli adempimenti in tema di comunicazioni di variazione
dei prezzi dei servizi intermedi e finali non consentano di applicare tale misura prima di novanta giorni dall'adozione del provvedimento,anche se uno di questi operatori ipotizza la possibilità di contrarre i tempi sino al 1° ottobre 2005.
D. Le valutazioni dell'Autorità.
I) Le ragioni e la fisionomia essenziale dell'intervento.
La sussistenza delle circostanze straordinarie e delle motivazioni di urgenza.
17. In via preliminare, l'Autorità rileva la sussistenza di condizioni di straordinarietà e di urgenza tali da esigere l'adozione di un provvedimento cautelare.
18. Secondo quanto previsto dal nuovo Quadro regolamentare comunitario, recepito in sede nazionale con il decreto legislativo n.259 del 1° agosto 2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche), l'adozione di provvedimenti che riguardino specifici ambiti, quali ad esempio l'individuazione di un mercato rilevante, l'identificazione di un'impresa (o piu) avente (i) significativo potere in un mercato rilevante, o infine l'imposizione, modifica o revoca di obblighi regolamentari in capo ad imprese detentrici di significativo potere di mercato, viene effettuata a seguito di una laboriosa e approfondita procedura, descritta ai commi 3 e 4 dell'art. 12 del codice. Tale procedura prevede che la proposta di provvedimento, oltre che essere sottoposta ad una fase di consultazione nazionale,venga comunicata alla Commissione europea ed alle Autorità di regolamentazione degli altri Stati membri.
Tuttavia, l'art. 12, comma 6, prevede altresì che «in circostanze straordinarie, l'Autorità, ove ritenga che sussistano motivi di urgenza, in deroga alla procedura di cui ai commi 3 e 4, al fine di salvaguardare la concorrenza e tutelare gli interessi degli utenti, può adottare adeguati provvedimenti temporanei cautelari aventi effetto immediato,in coerenza con le disposizioni del codice». L'Autorità, qualora intenda avvalersi di tale potere, deve comunicare «immediatamente tali provvedimenti, esaurientemente motivati, alla Commissione europea e alle Autorità di regolamentazione degli altri Stati membri. La decisione dell'Autorità di estendere il periodo di efficacia dei provvedimenti così adottati o di renderli permanenti é soggetta alla procedura di cui ai commi 3 e 4».
19. Orbene, l'Autorità ritiene che nel caso di specie ricorrano le circostanze straordinarie ed i motivi di urgenza per l'adozione di un provvedimento temporaneo cautelare nel mercato nazionale della terminazione di chiamate vocali su singole reti mobili nei confronti dei seguenti operatori: Tim, Vodafone, Wind e H3G. Ciò in ragione delle motivazioni di seguito esposte.
20. Va innanzitutto dato conto della straordinarietà della situazione in essere.
In primo luogo, l'Autorità evidenzia che, come già rilevato nell'ambito della delibera n. 465/04/CONS, ma anche e prima ancora in quella n. 47/03/CONS, le attuali tariffe di terminazione sulle reti mobili appaiono suscettibili di un ben maggior grado di orientamento ai costi.
21. Al fine di valutare l'eccezionalità e la gravità dell'attuale situazione vale osservare come tali tariffe risultino, in particolare, per entrambi gli operatori già notificati (Tim e Vodafone), superiori ai costi derivanti dalla loro contabilità regolatoria già a partire da quella dell'anno 2001. La tariffa di terminazione del terzo operatore, Wind, assume poi livelli anche maggiori, se si pensa che attualmente tale valore risulta essere superiore a 18 centesimi di euro al minuto, a fronte dei 14,95 centesimi di euro praticati da Tim e Vodafone. Siffatte circostanze, in un contesto in cui i costi tendono dinamicamente a decrescere, si traduce in un incremento, nel tempo, della forbice tra prezzi e costi del servizio di terminazione su rete mobile, a tutto detrimento del benessere dei consumatori e della salvaguardia della concorrenza.
22. Questa considerazione é avvalorata, in secondo luogo, dall'analisi del contesto internazionale. L'Autorità ha infatti verificato che lo scostamento rispetto alla media europea dei prezzi di terminazione praticati dai predetti operatori si é sensibilmente incrementato nel corso del 2005 ed ha raggiunto valori gravemente significativi, non giustificati da circostanze specifiche del contesto nazionale. Ciò é dimostrato dalle rilevazioni effettuate dalla Commissione in occasione del X Rapporto sull'attuazione del quadro normativo nelle comunicazioni elettroniche, nonché confermato dalle analisi condotte dal Gruppo europeo dei regolatori indipendenti (IRG), le quali mostrano come tali prezzi risultino
significativamente più elevati rispetto alla media europea. In particolare, la più recente rilevazione effettuata dall'IRG rileva che, per ail mese di febbraio 2005, il differenziale tra i prezzi praticati dagli operatori nazionali e quelli medi rilevati nei venticinque Paesi appartenenti all'Unione europea si é ulteriormente accresciuto rispetto ad un'analoga rilevazione effettuata dallo stesso organismo nel 2004. La media europea relativa all'anno 2005 (valutata dall'Autorità a partire dai dati forniti dall'IRG considerando il prezzo di terminazione medio, per ciascun Paese, dei soli operatori notificati(1)
ed escludendo da tale media gli operatori italiani) si attesta ad un valore pari a 12,15 centesimi di euro al minuto, mentre, nel luglio 2004, il corrispondente valore risultava pari a 13,03 centesimi di euro al minuto. La media europea risulta, quindi, diminuita del 6,8% nel corso dell'ultimo anno; per contro, il valore italiano é rimasto costante (dal 1° giugno 2003) e pari a 14,95 centesimi di euro al minuto relativamente agli operatori TIM e Vodafone. La differenza tra il livello di prezzo italiano e quello medio europeo si é quindi ulteriormente accresciuta, passando da 1,92 a 2,80 centesimi di euro tra il 2004 ed il 2005. A differenza di quanto rilevato da alcuni operatori, inoltre i risultati testé esposti sostanzialmente non mutano se si considera un diverso insieme di Paesi membri: sia che si considerino i quattro Paesi europei comparabili per dimensione del mercato all'Italia (Francia, Spagna, Regno Unito e Germania), ovvero i Paesi Euro 15, nel 2005 la media europea, calcolata secondo la sopra esposta metodologia, risulta essere rispettivamente pari a 12,30 e 12,36 centesimi di euro al minuto. Vale inoltre rilevare che nello stesso periodo l'operatore Wind ha mantenuto costante il proprio prezzo di terminazione che si attesta, come detto, a valori superiori a 18 centesimi di euro al minuto. Anche per tale operatore valgono, quindi, le notazioni precedenti.
23. Va altresì ricordato che taluni operatori nazionali sono integrati a livello europeo: non appare pertanto giustificato che iprezzi dagli stessi praticati in sede nazionale si discostino in misura così significativa da quelli praticati dai medesimi operatori in altri Paesi europei. Lo scostamento rispetto alla media europea incide, inoltre, in modo rilevante sulla spesa sostenuta dagli utenti finali, comportando una situazione differenziale rispetto ai consumatori europei che, come detto, non trova alcuna giustificazione rispetto ai parametri di costo sottostanti di fornitura del servizio.
24. Per quanto più specificatamente riguarda i sussistenti motivi di urgenza, l'Autorità deve premettere che le misure di riduzione dei prezzi di terminazione delle chiamate vocali proposte, quale semplice orientamento, nella delibera n. 465/04/CONS, non potrebbero essere deliberate prima della fine del 2005. Infatti, il completamento del procedimento di cui alla delibera prevede, oltre alle attività ancora necessarie al fine del perfezionamento dell'analisi di mercato, che lo schema di provvedimento, come modificato in esito alla procedura di consultazione pubblica, venga inviato all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, che adotta un parere entro quarantacinque giorni, e notificato alla Commissione europea. L'adozione finale del provvedimento potrà essere effettuata solo trascorso un mese dalla notifica alla Commissione europea oppure, qualora la stessa Commissione ne faccia richiesta, entro ulteriori due mesi.
25. Sempre con riguardo alle motivazioni di urgenza, vale ribadire che la proposta di provvedimento di cui alla delibera 465/04/CONS prevedeva l'applicazione di misure di riduzione del prezzo massimo di terminazione già a partire dal 1° giugno 2005. Inoltre, nell'ambito della delibera n. 47/03/CONS, l'Autorità aveva previsto una riduzione tariffaria, poi non attuata, del 10% annuo per gli anni 2004-2005. In un contesto, quale quello appena delineato, l'Autorità non può non ravvisare l'esistenza di straordinarie circostanze di urgenza a tutela degli interessi affidati alle sue cure.
26. Con riguardo alla salvaguardia della concorrenza, l'Autorità osserva che una riduzione delle tariffe di terminazione per chiamate originate sia da reti fisse che da reti mobili riveste una notevole importanza per gli operatori mobili nuovi entranti. Essa infatti consente a questi ultimi di competere in modo più efficace con gli operatori mobili maggiori, che sempre più spesso offrono prezzi finali particolarmente vantaggiosi per le chiamate on-net (e cioé originate e terminate sulla stessa rete mobile). Si consideri che gli operatori mobili con maggior numero di utenti possono offrire servizi finali di chiamata verso gli utenti della propria rete con prezzi più vantaggiosi (la c.d. «terminazione interna» non risulta infatti regolata) rispetto a quelli forniti dagli operatori di rete, per i quali il costo di terminazione rappresenta una componente importante dei costi sottostanti. Il beneficio pro- concorrenziale derivante da una riduzione dei valori di terminazione si manifesta, quindi, evidente.
27. Relativamente ai benefici per l'utenza, l'Autorità stima che una riduzione dei prezzi massimi di terminazione degli operatori Tim, Vodafone e Wind, nei termini disposti dal presente provvedimento, possa consentire un risparmio su base annua per gli utenti che effettuano chiamate fisso-mobile di almeno 260 300 milioni di euro(2). Vale sottolineare che tale stima risulta prudenziale, sia perché non considera i potenziali incrementi di traffico (stante l'aumento del numero di utenti di rete mobile) relativi agli anni 2004 e 2005, sia perché la competizione porterà ad una riduzione anche dei prezzi dei servizi fisso-mobile offerti dagli operatori alternativi. Si consideri altresì che sulla base del dato sopraesposto un rinvio di circa sei mesi della riduzione (quale discenderebbe dalla mancata adozione dell'iniziativa cautelare) comporterebbe una maggiore spesa per gli utenti dei servizi fisso- mobile di almeno 150 milioni di euro, e dunque un impoverimento collettivo di fatto insuscettibile di riparazione. E va da sé che discorso del tutto analogo vale per i benefici che l'utenza conseguirebbe sul versante della direttrice mobile-mobile (su cui cfr. specialmente infra, n. 33). Le precedenti considerazioni dimostrano come l'intervento dell'Autorità dia conto delle giuste esigenze di tutela dell'utenza evidenziate dalle associazioni
dei consumatori nel corso delle audizioni. 28. Alla luce delle precedenti considerazioni, l'Autorità ritiene dunque che sussistano circostanze straordinarie e motivazioni di urgenza tali da rendere necessario un intervento cautelare, secondo quanto previsto dall'art. 12, comma 6 del codice, finalizzato alla salvaguardia della concorrenza e alla tutela degli interessi degli utenti.
L'ambito del potere di adozione di un provvedimento cautelare.
29. Con riguardo all'ambito di applicazione e ai presupposti del provvedimento cautelare, l'Autorità osserva come l'art. 12, comma 6, del codice, nel prevedere la possibilità di derogare alle procedure di cui ai commi 3 e 4, non pone alcuna limitazione in merito alle tipologie di intervento regolamentare assumibili mediante provvedimenti temporanei cautelari: in particolare, la legge non esclude dall'area delle iniziative possibili aspetti quali l'identificazione del mercato rilevante ovvero l'identificaz
questa sede tanto meno esclude la possibilità di interventi sui prezzi.
30. Nel caso di specie, inoltre, l'identificazione del mercato rilevante e l'individuazione degli operatori detentori di significativo potere di mercato che vengono operate sono pienamente coerenti con le indicazioni fornite dalla Commissione nella raccomandazione sui mercati rilevanti(3). Non guasta ribadire poi che il provvedimento in esame introduce misure che la delibera n. 465/04/CONS già prevedeva di applicare a partire dal 1° giugno 2005, e che la relativa proposta di provvedimento é stata sottoposta a consultazione pubblica nazionale. Le stesse misure sono infine del tutto coerenti con le risultanze emergenti dall'analisi in corso di svolgimento da parte degli uffici di questa Autorità relativa al mercato interessato.
L'ambito soggettivo ed oggettivo delle misure.
31. L'Autorità, in coerenza con quanto proposto nell'ambito della delibera n. 465/04/CONS, ritiene che l'imposizione immediata di un obbligo di controllo di prezzo sull'operatore H3G, alla luce del suo recente ingresso sul mercato, della sua ancora ridotta base degli utenti, della necessità di salvaguardare il livello degli ingenti investimenti effettuati e della sua situazione finanziaria, risulterebbe un onere eccessivo per tale operatore, onere
che potrebbe pregiudicare quindi la sua possibilità di sviluppare la propria rete e la propria base di utenza e di consolidare la propria situazione finanziaria. Tale onere, qualora imposto, potrebbe compromettere lo sviluppo di tale operatore, e, in prospettiva, ridurre gli operatori operanti nel mercato, a discapito, in ultima analisi, della salvaguardia della concorrenza e della tutela degli utenti. Tali considerazioni giustificano pertanto la non imposizione delle misure di controllo di prezzo in esame all'operatore, per quanto notificabile nei termini di cui all'art. 1 del seguente dispositivo, riservandosi l'Autorità di poter rivedere dette conclusioni secondo le modalità previste dalle norme vigenti, una volta conclusa l'analisi del relativo mercato ed in ogni caso entro dodici mesi dalla pubblicazione del presente provvedimento.
32. Venendo ad esaminare l'ambito oggettivo di applicazione del provvedimento cautelare, coerentemente con l'individuazione del mercato della Commissione, nonché con l'analisi del contesto nazionale svolta dall'Autorità nell'ambito della delibera 465/04/CONS, occorre ritenere che la misura debba investire la terminazione di tutte le chiamate vocali su rete mobile, siano esse effettuate da rete fissa ovvero da rete mobile(4). D'altra parte, come argomentato nella citata delibera di consultazione pubblica, tale mercato non appare, alla luce della struttura della domanda e dei costi(5), suscettibile di segmentazione nelle due direttrici di traffico.
33. Non appare inoltre condivisibile quanto evidenziato da alcuni operatori circa la non trasferibilità all'utenza finale di riduzioni nelle tariffe di terminazione delle chiamate relative alla direttrice mobile-mobile. Infatti, se é vero che a differenza della direttrice fisso-mobile l'Autorità, per la parte mobile-mobile, non dispone di un potere tariffario che consenta alle riduzioni di prezzo di trasferirsi automaticamente sui valori pagati dagli utenti finali, non va però dimenticato che una diminuzione del costo del servizio, anche in presenza di strutture di mercato concentrate, tende spontaneamente a riflettersi sui prezzi finali: a maggior ragione, se, come evidenziato dagli operatori, il mercato nazionale dei servizi finali di comunicazione radiomobile é caratterizzato da un certo grado di competizione. Peraltro, posto che l'intervento cautelare dell'Autorità si sostanzia nella previsione di tariffe massime di interconnessione, non si può escludere che gli operatori di telefonia mobile, nell'esercizio della loro autonomia contrattuale, addivengano - nei limiti consentiti dalle norme vigenti ed in particolare quelle in materia di concorrenza - a pattuire tra loro l'applicazione di livelli di terminazione inferiori a quelli stabiliti dal presente provvedimento. In conclusione anche rispetto al servizio finale mobile-mobile é del tutto ragionevole prevedere, quale effetto sufficientemente immediato del presente provvedimento cautelare, quello della riduzione dei relativi prezzi agli utenti.
Il valore del prezzo massimo di terminazione.
34. Quanto alla determinazione dello specifico livello del prezzo massimo di terminazione sulle singole reti mobili, l'Autorità osserva quanto segue. La delibera n. 465/04/CONS aveva previsto, come orientamento, l'applicazione di una prima riduzione di prezzo per gli operatori Tim, Vodafone e Wind al 1° giugno 2005. Relativamente ai primi due operatori, il prezzo massimo di terminazione a tale data era stato subordinato al consolidamento del modello di contabilità a costi incrementali, proposto a consultazione nell'allegato B1, ed alla relativa determinazione del valore obiettivo al 2007, stimato nella stessa delibera pari a 8,70 centesimi di euro al minuto. In ogni caso, l'Autorità aveva rilevato che il valore del prezzo di terminazione alla data del 1° giugno 2005 non sarebbe risultato superiore a 12,60 centesimi di euro al minuto, e che a partire da tale data sarebbe stato introdotto un meccanismo di riduzione programmata di tale valore. Ora, in considerazione del fatto che il procedimento di analisi di mercato di cui alla summenzionata delibera non si é ancora concluso, e quindi il modello di contabilità a costi incrementali non risulta ancora completato, l'Autorità ritiene che, ai fini del presente provvedimento, risulti appropriato fissare il prezzo di terminazione partendo dal valore massimo di 12,60 centesimi di euro al minuto previsto a partire dal 1° giugno 2005.
Ciò in considerazione sia della natura temporanea e cautelare del presente intervento, sia del fatto che tale misura appare sufficientemente idonea a consentire il perseguimento dei sopra illustrati obiettivi di salvaguardia della concorrenza e di tutela degli interessi degli utenti. Come rilevato dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato nel proprio parere (vedi infra n. 58), peraltro, il valore di prezzo massimo deve tenere conto dello scostamento temporale determinato dal fatto che la misura in esame prenderà effetto solo dal 1° settembre 2005, e non dal 1° giugno 2005.
Tenendo conto allora della percentuale di riduzione programmata (network cap), prevista come orientamento nella delibera n. 465/04/CONS, e applicandola all'evidenziato scostamento temporale pari a tre mesi, l'Autorità ritiene appropriato fissare, a far data dal 1° settembre 2005, il prezzo massimo di terminazione per gli operatori Tim e Vodafone al valore di 12,10 centesimi di euro al minuto.
35. Il valore così identificato risulta, inoltre, coerente con il benchmark internazionale. Infatti, come indicato al precedente paragrafo 22, la media europea al febbraio 2005 del prezzo di terminazione considerata, sui diversi insiemi di Paesi, non risulta compresa tra 12,15 e mai superiore a 12,36 centesimi di euro al minuto. In secondo luogo, come esposto al paragrafo 2, i dati di contabilità regolatoria confermano nella media la coerenza di tale valore con i costi sottostanti.
36. Per quanto attiene a Wind, l'Autorità intende analogamente definire il relativo prezzo massimo di terminazione a partire da quello individuato nella delibera 465/04/CONS, ossia 14,95 centesimi di euro al minuto, sulla base dell'applicazione del principio del «delayed approach» a far data dal 1° giugno 2005. Considerato quanto esposto al punto 34 relativamente alla necessità di tener conto dello scostamento temporale trimestrale rispetto alla prevista data del 1° giugno 2005, l'Autorità ritiene appropriato fissare, a far data dal 1° settembre 2005, il prezzo massimo di terminazione per l'operatore Wind al valore di 14,35 centesimi di euro al minuto.
37. La contestuale riduzione della tariffa di terminazione di Tim,Vodafone e Wind appare idonea, invero, ad evitare il verificarsi degli effetti distorsivi della concorrenza che si potrebbero invece determinare nel caso in cui si mantenesse costante il valore della terminazione di Wind. D'altra parte, il mantenimento, nell'immediato, di una differenza tra i prezzi massimi di Tim e Vodafone da una parte e Wind dall'altra consente di garantire una certa gradualità nel processo di riduzione di tale differenziale, già previsto dall'Autorità nell'ambito della delibera n. 465/04/CONS e che, secondo l'orientamento ivi espresso, dovrebbe annullarsi entro l'anno 2007.
38. In conclusione, l'Autorità intende fissare il prezzo massimo di terminazione degli operatori Tim, Vodafone e Wind ai livelli massimi indicati che risultano coerenti con quelli già a suo tempo previsti dalla delibera n. 465/04/CONS. Peraltro, va osservato come i prezzi massimi di terminazione a far data dal 1° giugno 2005 ed il relativo meccanismo di riduzione programmata così individuati sono da tempo noti, ancorché come orientamento, agli operatori e sono stati oggetto di ampia partecipazione, nell'ambito della consultazione, da parte degli operatori medesimi. L'Autorità si riserva comunque di rivedere tali valori sulla base delle informazioni di contabilità regolatoria che saranno disponibili al momento della conclusione dell'analisi del mercato in esame.
II) La definizione complessiva delle misure cautelari.
39. Alla luce delle considerazioni fin qui esposte, l'Autorità ritiene necessario approvare un provvedimento temporaneo cautelare, ai sensi di quanto previsto dall'art. 12, comma 6 del codice, che fissi, a partire dal 1° settembre 2005, i prezzi massimi di terminazione delle chiamate vocali originate dalle reti fisse e mobili e terminate sulle singole reti mobili degli operatori TIM e Vodafone, in quanto operatori dotati di significativo potere di mercato sulle proprie reti. Inoltre, l'Autorità intende, al contempo, designare gli operatori Wind ed H3G quale detentori di significativo potere di mercato sul mercato delle chiamate vocali terminate sulla propria rete, imponendo a Wind un obbligo di controllo di prezzo, in termini di valore massimo della relativa tariffa di terminazione. H3G non é invece sottoposta a quest'ultima misura, per le ragioni esposte al paragrafo 31.
40. L'Autorità sottolinea che siffatto intervento non pregiudica in alcun modo l'applicazione del nuovo quadro comunitario. Nelle more, infatti, del completamento del procedimento di cui alla delibera n. 465/04/CONS, tale intervento di natura eccezionale e temporanea é anticipatore di alcune disposizioni già previste dall'Autorità a partire dal 1° giugno 2005 nell'ambito della stessa citata delibera (v. supra, n. 4), le quali sono state già sottoposte ad una consultazione nazionale.
41. Relativamente alle specifiche misure da introdurre attraverso il presente provvedimento si osserva quanto segue. In primo luogo,risulta necessario pervenire, a titolo provvisorio ed in via d'urgenza, alla identificazione del mercato rilevante nonché alla identificazione degli operatori detentori di significativo potere di mercato nei mercati individuati. Concordemente alle valutazioni espresse dall'Autorità nell'ambito della delibera n. 465/04/CONS, ed in accordo con l'orientamento della Commissione definito nella Raccomandazione sui mercati rilevanti, l'Autorità procede, pertanto, a:
i) individuare quattro mercati rilevanti corrispondenti alla terminazione delle chiamate vocali, originate da reti fisse e mobili, sulle reti di ciascun operatore mobile operante allo stato operante in Italia: Tim, Vodafone, Wind e H3G;
ii) identificare ciascun operatore (Tim, Vodafone, Wind e H3G) quale detentore di significativo potere di mercato sul relativo mercato rilevante.
42. In merito alla misura di cui al sub i), l'Autorità, con riferimento ai paragrafi 82-86 dell'allegato «B» alla delibera n. 465/04/CONS, che devono intendersi ripresi integralmente in questa sede, ribadisce che l'individuazione del mercato rilevante come mercato della terminazione vocale su ogni singola rete mobile risulta pienamente coerente con quanto indicato dalla Commissione nella Raccomandazione sui mercati rilevanti. Tale definizione, così come espressamente individuato nella Raccomandazione ed esposto nella citata delibera di avvio della consultazione pubblica, risulta comprensiva di quanto specificato nella comunicazione di avvio del procedimento, laddove si intende per terminazione vocale l'insieme delle chiamate vocali terminate sulle singole reti degli operatori mobili e originate sia dalle reti fisse che dalle reti mobili.
43. In merito alla misura di cui al sub ii), l'Autorità, incoerenza con quanto indicato al paragrafo 128 dell'allegato B alla delibera n. 465/04/CONS, ritiene di identificare gli operatori Tim, Vodafone, Wind ed H3G come individualmente dominanti nella fornitura dei servizi di terminazione vocale sulle proprie reti. Ciò alla luce dell'analisi svolta nei paragrafi 87-127 del summenzionato allegato B, che in questa sede devono intendersi integralmente ripresi.
Occorre al riguardo osservare che anche tale individuazione degli operatori dotati di significativo potere di mercato risulta coerente con quanto indicato dalla Commissione nella Raccomandazione sui mercati rilevanti.
44. Alla luce dell'individuazione dei mercati rilevanti e della designazione degli operatori mobili quali detentori di significativo potere di mercato nelle singole reti mobili, l'Autorità ritiene quindi necessario porre in capo agli operatori dotati di significativo potere di mercato, in via cautelare e temporanea, i seguenti obblighi:
iii) per Tim e Vodafone, la conferma dell'obbligo di controllo del prezzo massimo di terminazione delle chiamate vocali sulle proprie reti mobili, e la fissazione, a partire dal 1° settembre 2005, dello stesso prezzo al valore di 12,10 centesimi di euro al minuto;
iv) per Wind, l'imposizione dell'obbligo di controllo del prezzo massimo di terminazione delle chiamate vocali sulla propria rete mobile, e la fissazione, a partire dal 1° settembre 2005, dello stesso prezzo al valore di 14,35 centesimi di euro al minuto.
45. In merito all'obbligo di trasparenza previsto, come orientamento, dalla delibera n. 465/04/CONS, l'Autorità, considerata la natura del presente provvedimento, ritiene che tale obbligo possa sostanziarsi, in applicazione delle misure, in una comunicazione all'Autorità ed agli operatori interconnessi del prezzo massimo di terminazione.
In relazione ai rimanenti obblighi regolamentari, l'Autorità si riserva di intervenire in esito al completamento dell'analisi di mercato. Nelle more della puntuale definizione degli altri obblighi di natura regolamentare, come avverrà all'esito della conclusione dell'analisi di mercato, gli operatori notificati sono naturalmente tenuti al rispetto del regime regolamentare vigente in materia ed all'adozione di comportamenti coerenti con il rispetto della concorrenza, con particolare riferimento all'attuazione di comportamenti non discriminatori.
46. In ragione della natura cautelare del provvedimento, e della necessità che lo stesso entri in vigore nel più breve tempo possibile, l'Autorità ritiene di fissare il 1° settembre 2005 quale data di applicazione dei prezzi di terminazioni disposti dal presente atto. Pertanto, nel sottolineare la necessità che gli operatori riducano i tempi tecnici necessari per l'attuazione delle modifiche tariffarie, si ritiene altresì necessario disporre che gli stessi operatori comunichino i nuovi prezzi in adempimento del presente provvedimento entro cinque giorni dalla notifica del medesimo, al fine di consentire agli operatori che offrono servizi di comunicazione finale verso le reti mobili, con particolare riferimento a Telecom Italia, di adeguare i propri prezzi finali per la data del 1° settembre 2005, e di fornire comunicazione agli utenti, con un preavviso di almeno trenta giorni, ai sensi di quanto previsto dall'art. 70 del Codice.
47. In merito alla definizione, da parte degli operatori mobili,dei nuovi prezzi di terminazione, si osserva che, data la natura cautelare ed urgente del presente provvedimento, appare ragionevole che gli stessi operatori determinino un prezzo indipendente dalla fascia oraria (c.d. tariffa «flat») nel rispetto dei valori massimi disposti. Tuttavia, qualora un operatore intendesse avvalersi della facoltà di articolare il prezzo in fascia oraria di picco e fuori picco, sulla base del paniere di traffico terminato sulla propria rete e nel rispetto del valore massimo, l'Autorità al fine di conseguire l'obiettivo della immediata entrata in vigore delle misure in esame, ritiene ragionevole acconsentire che, in via straordinaria,gli operatori possano fare uso del gradiente tariffario già utilizzato per la determinazione dei prezzi articolati su fasce orarie. Ciò permetterà di semplificare gli adempimenti in capo agli operatori mobili che intenderanno articolare il proprio prezzo di terminazione in fasce orarie. Pertanto l'Autorità ritiene che il termine di cinque giorni per la comunicazione dei nuovi prezzi risulti congruo in relazione alla finalità del presente provvedimento nonché agli adempimenti tecnici da svolgere nel periodo indicato. Inoltre l'Autorità ritiene il termine del 1° settembre 2005 risulti adeguato per l'implementazione sulle reti di ciascun operatore mobile dei nuovi prezzi di terminazione.
48. In relazione alle modifiche dei prezzi finali delle chiamate fisso-mobile originate dagli utenti di Telecom Italia, si osserva quanto segue. Telecom Italia, deve adeguare i prezzi delle chiamate fisso-mobile secondo le modalità previste dagli articoli 3 e 4 della delibera n. 47/03/CONS e deve altresì fornire comunicazione agli utenti, ai sensi di quanto previsto dall'art. 70 del Codice, con un preavviso di almeno trenta giorni rispetto alla data di applicazione dei nuovi prezzi. Considerato il ridotto periodo temporale compreso tra la data di comunicazione da parte degli operatori mobili dei nuovi prezzi di terminazione e la data del 1° agosto 2005, giorno ultimo per la pubblicazione dei nuovi prezzi delle chiamate fisso-mobile di Telecom Italia, ne consegue che nella riformulazione dei prezzi delle chiamate fisso-mobile si dovrebbe mantenere inalterata l'attuale struttura dei prezzi adeguando gli stessi in misura proporzionale all'entità delle riduzioni dei prezzi di terminazione su rete mobile, ferme restando le riduzioni già previste dal vigente sistema di price cap (delibera n. 289/03/CONS) per la quota di spettanza (c.d. retention) dell'operatore medesimo.
Ciò consentirà una più rapida definizione ed approvazione dei prezzi fisso-mobile dell'operatore Telecom Italia, al fine del rispetto della data di entrata in vigore delle misure disposte dal presente provvedimento, fissata al 1° settembre 2005.
quanto previsto dall'art. 12, comma 6, del Codice, temporanee e cautelari, e saranno vigenti sino al completamento del procedimento di analisi di mercato e di imposizione, modifica o revoca degli obblighi regolamentari avviato con la delibera n. 465/04/CONS, completamento previsto entro la fine del mese di gennaio 2006. Questa previsione risulta basata sui tempi presumibili di completamento dell'analisi di mercato, nonché sulla necessità di sottoporre lo schema di provvedimento finale alle valutazioni dell'Autorità garante delle concorrenza e del mercato, della Commissione europea e delle Autorità di regolamentazione degli altri Stati membri, secondo le vigenti tempistiche. Sulla base delle risultanze di tale procedimento, le misure di controllo di prezzo previste dal presente provvedimento saranno confermate o modificate. In ogni caso, gli effetti del presente provvedimento cesseranno al più tardi alla data del 31 gennaio 2006.
III) L'impatto della regolamentazione.
50. In merito all'impatto dell'intervento regolamentare oggetto di illustrazione l'Autorità osserva quanto segue. Con riguardo all'assetto concorrenziale, merita di essere ribadito che una riduzione delle tariffe di terminazione per chiamate originate sia da reti fisse che da reti mobili comporterà una significativa riduzione dei costi dei servizi all'ingrosso necessari a tutti gli operatori al fine della fornitura di servizi finali di comunicazione verso le reti mobili, assumendo una importante valenza pro-concorrenziale. La misura consentirà, come indicato al paragrafo 28, un risparmio su base annua per gli utenti che effettuano chiamate fisso-mobile di almeno 300 milioni di euro.
51. Alla luce di tali considerazioni, l'Autorità ritiene che i benefici attesi dall'adozione delle misure in oggetto, con particolare riguardo all'utenza finale ed alla concorrenza, appaiono incomparabilmente superiori ai costi per le imprese interessate dal provvedimento, essenzialmente riconducibili ai loro minori ricavi.IV) Il parere dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
52. Lo schema di provvedimento, come approvato dal Consiglio dell'Autorità in data 6 luglio 2005, é stato trasmesso in data 8 luglio all'Autorità garante della concorrenza e del mercato per il relativo parere. Il parere sullo schema di provvedimento reso dall'AGCM é pervenuto all'Autorità in data 14 luglio 2005.
53. Con riferimento alla valutazione generale, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato condivide pienamente l'analisi di straordinarietà ed urgenza sopra esposta. In particolare l'AGCM sottolinea, in adesione all'intervento prospettato, come le attuali tariffe di terminazione appaiano suscettibili di un maggior orientamento al costo e presentino un consistente scostamento rispetto alla media europea. In definitiva, a parere dell'AGCM, l'intervento cautelare appare indispensabile ad assicurare un'offerta più concorrenziale dei servizi di comunicazione mobile, con effetti positivi, in ultima istanza, sul benessere dei consumatori.
54. Quanto alla definizione del mercato rilevante, l'AGCM ritiene condivisibile ed in linea con la Raccomandazione della Commissione, la definizione di un singolo mercato nazionale all'ingrosso, per ogni rete mobile operante in Italia della terminazione vocale. L'AGCM rappresenta che sarebbe altresì possibile una ulteriore distinzione dei mercati suddetti in relazione alla tecnologia GSM o UMTS utilizzata per la terminazione delle chiamate.
55. Sempre con riferimento alla definizione dell'ambito di mercato,l'AGCM esprime un giudizio positivo in merito all'inclusione nel mercato rilevante delle chiamate originate sia da rete fissa che da rete mobile. A parere dell'AGCM, la definizione di un'unica tariffa massima di terminazione appare, inoltre, produttiva di effetti pro-concorrenziali estremamente rilevanti. Al riguardo, l'AGCM considera altresì necessaria un'attività volta ad eliminare il cosiddetto «principio di reciprocita» nei contratti di interconnessione, il cui mantenimento penalizzerebbe gli operatori minori.
56. Infine, con riguardo all'individuazione dei prezzi massimi di terminazione, l'AGCM ribadisce la sua valutazione positiva circa l'utilizzo di meccanismi di riduzione programmata dei prezzi nel tempo che tengano conto degli incrementi attesi di produttività.
L'AGCM concorda sull'utilità di usare, in attesa del completamento dell'analisi del mercato in esame e quindi del modello di contabilità regolatoria a costi incrementali, una metodologia di determinazione del valore iniziale basata anche sull'applicazione di un confronto europeo.
57. L'AGCM ritiene, sulla base del cd. metodo della best practice (ossia del valor medio, sperimentato nel periodo di riferimento, dei tre Paesi europei con i costi di terminazione più bassi), del principio di orientamento ai costi nonché dei livelli di prezzo applicati nelle transazioni che si sviluppano al di fuori degli usuali contratti di interconnessione, che i prezzi massimi fissati per i tre operatori mobili Tim, Vodafone e Wind potrebbero essere ancora più bassi rispetto a quelli individuati dall'Autorità nella bozza di provvedimento inviata, e pari, per i primi due operatori, a 10 centesimi di euro al minuto.
58. L'AGCM osserva altresì che se questa Autorità, in ragione della natura cautelare e temporanea dell'intervento ed in virtù dell'affidamento creato, dovesse ritenere più corretto definire, così come indicato nella bozza di provvedimento inviata, i prezzi massimi di terminazione ai livelli indicati nella delibera n. 465/04/CONS, essa dovrebbe allora considerare due elementi. In primo luogo, la determinazione dei livelli delle tariffe massime di terminazione dovrebbe tener conto del fatto che la misura prenderà effetto dal 1° settembre 2005, e non dal 1° giugno, come previsto dalla pregressa delibera (ne consegue, a parere dell'AGCM, che, fronte di tale scostamento temporale, il livello dei prezzi di terminazione dovrebbe essere leggermente inferiore a quello indicato nella bozza di provvedimento). In secondo luogo, a partire dal 1° febbraio 2006 i valori delle tariffe dovrebbero comunque essere ridefiniti in modo da non superare, almeno per gli operatori per i quali sia disponibile una contabilità regolatoria, il livello di 10 centesimi di euro al minuto.
V) Le considerazioni dell'Autorità in merito al parere dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
59. In merito alle considerazioni formulate dall'AGCM, l'Autorità rileva la sostanziale uniformità di valutazione con riguardo ai principali aspetti dell'intervento: indispensabilità, sussistenza dei requisiti di straordinarietà e di urgenza, esistenza di rilevanti effetti positivi sul processo concorrenziale e sul benessere degli utenti, natura ed ambito soggettivo e oggettivo di applicazione della misura. In relazione a tutti questi aspetti, quindi, il parere acquisito suffraga l'impostazione seguita ne presente procedimento, fornendo ulteriori elementi a sostegno.
60. L'AGCM ha peraltro evidenziato anche ulteriori aspetti, cui non si può non dare conto. In primo luogo, l'AGCM ha delineato la possibile sussistenza di una segmentazione del mercato nazionale, per ogni rete mobile operante in Italia, della terminazione vocale, a seconda della tecnologia, GSM ovvero UMTS, utilizzata per la terminazione delle chiamate. Premesso, però, che una siffatta articolazione dei mercati lascerebbe impregiudicate le valutazioni dell'Autorità, appare in ogni caso opportuno rilevare al riguardo quanto segue. In primo luogo, l'ipotizzata segmentazione non risulta suffragata dai precedenti comunitari nazionali e comunitari, né dall'attuale quadro regolamentare europeo, che non distingue affatto i mercati nazionali all'ingrosso della terminazione su singole reti mobili a seconda del tipo di tecnologia utilizzata(6). In secondo luogo, non appaiono emergere elementi che conducano, allo stato attuale, ad una simile individuazione dei mercati. Le valutazioni dell'AGCM, tuttavia potrebbero dimostrarsi di una certa utilità ai fini della determinazione dei costi da imputare al servizio di terminazione. In tal senso, allora, l'Autorità ritiene opportuno riservarsi di valutare, nell'ambito del consolidamento del modello contabile a costi incrementali di cui all'allegato «B1» della delibera n. 465/04/CONS, le modalità di imputazione dei costi derivanti dalle diverse tecnologie di terminazione, sulla base dei principi contabili tra cui quelli di causalità e competenza, alla luce, tra l'altro, dell'effettiva entrata in servizio delle tecnologie 3G e dell'impatto delle stesse sul servizio di terminazione delle chiamate vocali. 61. Quanto all'avviso dell'AGCM che la determinazione dei livelli delle tariffe massime di terminazione dovrebbe tener conto del fatto che la misura prenderà effetto dal 1° settembre 2005, e non dal 1° giugno, l'Autorità ritiene meritevole di recepimento tale osservazione, come é stato già esposto ai precedenti paragrafi 34 e 36.
62. Con riferimento, infine, alla valutazione espressa dall'AGCM in materia di contratti di interconnessione, l'Autorità, nel condividerne l'impostazione anche in ordine al possibile rilievo della clausola di reciprocità sotto il profilo concorrenziale, ribadisce, peraltro, che non si può escludere che gli operatori di telefonia mobile, nell'esercizio della loro autonomia contrattuale, possano addivenire a pattuire tra loro l'applicazione di livelli di terminazione inferiori a quelli stabiliti dal presente provvedimento, i quali rappresentano soltanto un limite massimo. A questo riguardo, si concorda pure con l'AGCM nel considerare senz'altro opportuna un'attività di monitoraggio dei contratti di interconnessione che saranno stipulati da tutti gli operatori successivamente alla pubblicazione del presente provvedimento, che dovranno in ogni caso rispettare i limiti consentiti dalle norme vigenti, comprese quelle in materia di concorrenza.
Udita la relazione dei Commissari Nicola D'Angelo e Stefano Mannoni, relatori ai sensi dell'art. 32 del Regolamento concernente l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorità;
Ritenuto che la complessiva esposizione che precede evidenzia l'esistenza di circostanze straordinarie e motivi di urgenza tali da esigere, ai fini della salvaguardia della concorrenza e della tutela degli utenti, l'adozione delle misure temporanee cautelari sopra descritte;

Delibera:


Art. 1.
Identificazione dei mercati rilevanti e degli operatori aventi significativo potere di mercato

1. Ai fini del presente provvedimento vanno identificati quali mercati rilevanti la terminazione delle chiamate vocali originate sia dalle reti fisse che dalle reti mobili su ogni singola rete mobile, e devono essere considerati, a titolo provvisorio ed in via d'urgenza, quali detentori di significativo potere di mercato, nei mercati anzidetti, e con riferimento al traffico avente terminazione sulle rispettive reti, gli operatori di rete mobile TIM, Vodafone, Wind e H3G.


Art. 2.
Regolamentazione del prezzo di terminazione praticato dagli operatori di rete mobile interessati


1. A partire dal 1° settembre 2005, il prezzo del servizio di terminazione delle chiamate vocali sulle reti degli operatori mobili TIM e Vodafone non può essere maggiore di 12,10 centesimi di euro al minuto.
2. A partire dal 1° settembre 2005, il prezzo del servizio di terminazione delle chiamate vocali sulla rete dell'operatore mobile Wind non può essere maggiore di 14,35 centesimi di euro al minuto.
3. Gli operatori mobili destinatari del presente provvedimento possono articolare il prezzo di terminazione su fasce orarie. Tale articolazione deve comunque avvenire nel rispetto del predetto valore massimo, inteso in tal caso come valore medio ponderato sulla base del traffico terminato sulle rispettive reti nelle singole fasce orarie con riferimento al paniere di traffico attualmente in uso.
4. Ai fini della verifica del rispetto del prezzo massimo di terminazione determinato dai precedenti commi, si utilizzano i prezzi praticati dagli operatori di rete mobile notificati nei contratti di interconnessione.


Art. 3.
Disposizioni finali


1. Il presente provvedimento ha efficacia fino alla formale conclusione dell'Analisi di mercato della terminazione delle chiamate vocali su singole reti mobili avviata con delibera 465/04/CONS, e comunque non oltre la data del 31 gennaio 2006.
2. Gli operatori di rete mobile destinatari del presente provvedimento comunicano all'Autorità ed agli operatori interconnessi, entro cinque giorni dalla notifica del presente provvedimento, l'articolazione dei nuovi prezzi di terminazione.
Entro il medesimo termine, gli operatori di rete mobile destinatari del presente provvedimento comunicano altresì all'Autorità il paniere di traffico di cui all'art. 2, comma 3.
3. Telecom Italia comunica all'Autorità ed al pubblico, entro cinque giorni dalla comunicazione dei nuovi prezzi di terminazione,
la nuova articolazione dei prezzi finali delle chiamate fisso-mobile, sulla base dei nuovi prezzi di terminazione di cui al precedente comma 2 e secondo quanto disposto dagli articoli 3 e 4 della delibera n. 47/03/CONS. Entro il medesimo termine, Telecom Italia comunica altresì all'Autorità le modalità di calcolo della quota di propria spettanza. I nuovi prezzi delle chiamate finali fisso-mobile di Telecom Italia entrano in vigore il 1° settembre 2005.
4. Gli operatori di rete mobile trasmettono all'Autorità, entro novanta giorni dalla pubblicazione del presente provvedimento, gli accordi di interconnessione conclusi successivamente alla pubblicazione stessa.
5. Il presente provvedimento é notificato alle società TIM, Vodafone, Wind e H3G e Telecom Italia.
6. Il presente provvedimento é notificato alla Commissione europea ed alle Autorità di regolamentazione degli Stati membri dell'Unione europea.
La presente delibera ha effetto dalla notifica ai destinatari ed é pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, nel Bollettino ufficiale e sul sito web dell'Autorità.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio ai sensi dell'art. 1, commi 26 e 27, della legge 31 luglio 1997, n. 249.
Roma, 19 luglio 2005
Il Presidente: Calabrò


(1) Nei Paesi che non hanno proceduto a notificare alcun operatore mobile sono stati considerati i primi due operatori in termini di quote di mercato retail.
(2) La stima é stata effettuata sulla base dei dati di traffico dell'anno 2003 (ultimo dato disponibile) Telecom Italia che é l'unico operatore di rete fissa su cui gravano, i sensi della vigente regolamentazione, obblighi di ribaltare sugli utenti finali le riduzioni dei prezzi di terminazione delle chiamate su rete mobile.
(3) «Il mercato rilevante é costituito dalla terminazione delle chiamate sulle singole reti mobili ...
Definire il mercato per la terminazione delle chiamate su ciascuna rete mobile significherebbe che attualmente ciascun gestore di rete mobile é un fornitore unico su ciascun mercato» cfr. Raccomandazione sui mercati rilevanti, pag. 36.
(4) «La terminazione delle chiamate mobili é un componente sia della fornitura di chiamate mobili (terminate su altre reti mobili) che delle chiamate effettuate da reti che servono postazioni fisse e che terminano su reti mobili»; cfr. Raccomandazione sui mercati rilevanti, pag. 33.
(5) «Nelle contabilità regolatorie in cui si é proceduto ad una ripartizione dei costi tra "terminazione fisso-mobile", "terminazione mobile-mobile" e "altri servizi" (quella del 2001 per entrambi gli operatori, e quella del 2002 per Vodafon) si é osservato che la retenazionale di originazione, non influisce in maniera significativa su costi di terminazione»; cfr. allegato B.1 alla delibera 465/04/CONS, paragrafo 28.(6) A conferma di tanto, si ricorda che la Commissione
ha espressamente chiarito come «Termination of voice calls on 3G networks is not as such to be considered as a novel service or a newly emerging market»: lettera all'Ofcom del 5 febbraio 2004 in materia di articolo 7 della direttiva 2002/21/CE.


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