Tar Campania sentenza n. 2013 del 3 maggio 2012: Ruolo e funzioni del presidente del Consiglio. Possibilità di revoca.

Anche le più fondate ragioni di natura politica non consentono di revocare il Presidente del Consiglio Comunale
Da tempo la giurisprudenza (cfr. Tar Sicilia, Palermo, sent. n. 1062 del 4 agosto 2008 ), nel ricostruire il quadro dei rapporti istituzionali ed ordinamentali tra gli Organi comunali ha avuto modo di precisare che il ruolo del presidente del Consiglio comunale è strumentale non già all'attuazione di un indirizzo politico di maggioranza, bensì al corretto funzionamento dell'organo stesso e, come tale, non solo è neutrale, ma non può restare soggetto al mutevole atteggiamento fiduciario della maggioranza, di guisa che la revoca di detta carica non può essere attivata per motivazioni politiche, ma solo istituzionali, quali la ripetuta e ingiustificata omissione della convocazione del Consiglio o le ripetute violazioni dello statuto o dei regolamenti comunali (v. anche, Cons. Stato, Sez. V, 18 gennaio 2006 n. 114).
Principi che, nel caso attenzionato, imponevano al Consiglio di valutare, in concreto, se vi fosse o meno carenza di neutralità della funzione e della scorrettezza dei comportamenti presidenziali assunti dall'odierno ricorrente tali da implicare la compromissione del buon andamento dei lavori consiliari.

A questo punto riteniamo soffermare l'attenzione le lettore su tre questioni.

1. Il ruolo e le funzioni del Presidente del Consiglio Comunale.
2. Ammissibilità e condizioni della revoca del Presidente del Consiglio Comunale.
3. La questione risolta dal T.A.R. Campania.

1. Il ruolo e le funzioni del Presidente del Consiglio Comunale.
Il T.A.R. Campania di Napoli, con la sentenza n. 2013 del 3 maggio 2012 si è pronunciato sulla legittimità della revoca del Presidente di un Consiglio Comunale, a seguito di deliberazione dello stesso Consiglio di cui costituisce espressione.
La figura del Presidente del Consiglio Comunale non era originariamente prevista nella L. n. 142 del 1990, disciplinante l’ordinamento delle autonomie locali, ma è stata introdotta successivamente con la L. n. 81 del 1993, e poi ulteriormente regolamentata dalla L. n. 265 del 1999, ora trasfusa nell’art. 39[1] del D. Lgs. 18.08.2000 n. 267 (Testo Unico Enti Locali)[2].
In base a quest’ultima norma, l’istituzione della figura del Presidente del Consiglio Comunale è obbligatoria nelle province e nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, e facoltativa, in base ad eventuale previsione statutaria, nei comuni con popolazione fino a tale soglia demografica.
Al Presidente[3] - chiamato a presiedere il Consiglio Comunale[4] (organo rappresentativo, che svolge essenzialmente funzioni di programmazione, di indirizzo politico-amministrativo[5] e di controllo.) - spettano tutti i poteri necessari a garantire l’effettività dei diritti dei consiglieri (al fine di dirigere e coordinare il lavoro di questi ultimi[6]), nonché a garantire il corretto svolgimento dei lavori del Consiglio.
L’art. 39 del T.U.E.L., in particolare, stabilisce che al Presidente del Consiglio Comunale sono attribuiti «i poteri di convocazione e direzione dei lavori e delle attività del consiglio» (comma I), e il compito di assicurare «una adeguata e preventiva informazione ai gruppi consiliari ed ai singoli consiglieri sulle questioni sottoposte al consiglio» (comma IV).
Dunque, la sua funzione di garanzia[7] non si esaurisce nel convocare e presiedere l’assemblea, atteso che egli deve anche assicurare concretamente ai consiglieri di conoscere le questioni all’ordine del giorno consiglio con sufficiente anticipo rispetto alla data dell’adunanza, valorizzando così al meglio l’effettiva partecipazione e iniziativa degli stessi[8].
Il Presidente, insomma, ricopre un ruolo istituzionale, che è chiamato a svolgere in completa autonomia[9], non solo rispetto ai partiti politici e dai gruppi consiliari, ma anche rispetto al sindaco ed alla giunta.
In sintesi, il Presidente del consiglio Comunale è titolare di un munus pubblico, e gli sono conferiti poteri preordinati a garantire diritti e prerogative di terzi, il cui cattivo esercizio può integrare una condotta amministrativa illegittima, tale da giustificarne la revoca[10].

2. Ammissibilità e condizioni della revoca del Presidente del Consiglio Comunale.
Pur essendo estremamente rilevanti le funzioni del Presidente del Consiglio Comunale, la revoca di tale organo non è disciplinata dalla legge, ma da fonti statutarie e regolamentari.
La giurisprudenza, di recente, ha rilevato che tale revoca può essere legittimamente disciplinata dallo Statuto dell'ente locale, che può anche stabilirne la procedura e le modalità[11].
In riferimento all’ammissibilità della revoca,dopo una prima fase di incertezza dovuta proprio all’assenza di una espressa previsione normativa[12], sia la dottrina che la giurisprudenza si sono orientate in senso affermativo[13].
La revoca dell’organo presidenziale viene generalmente disposta in caso di comportamenti incompatibili con il ruolo istituzionale super partes che il Presidente deve rivestire nell’assemblea consiliare[14], nonché nelle ipotesi in cui si riscontri l’assenza di neutralità nell’esercizio delle sue funzioni dovuta a comportamenti non sorretti da equidistanza istituzionale, con la conseguente compromissione del buon andamento dei lavori consiliari.
In sintesi, come affermato dal costante orientamento giurisprudenziale, la revoca dall’ufficio di Presidente del Consiglio Comunale è subordinata alla compromissione della neutralità, imparzialità e terzietà della predetta carica[15].
La deliberazione di revoca è un atto di natura amministrativa e non politica, atteso che proviene dal Consiglio Comunale (a seguito della proposta dei consiglieri[16]), organo di natura amministrativa.
L’esercizio, da parte del Consiglio, del potere di revocare il proprio Presidente è, conseguentemente, sottoposto alle regole sul giusto procedimento, oltre che al successivo, ed eventuale, controllo giurisdizionale di legittimità del giudice amministrativo.
Sul punto, la dottrina ha avuto modo di osservare che il Presidente, per la propria funzione di garanzia dello svolgimento delle attività del Consiglio, non può ritenersi legato ad un rapporto fiduciario con la maggioranza consiliare[17] e, non essendo portatore di un mandato rappresentativo con tale maggioranza, la revoca della sua nomina può dipendere soltanto dalla accertata violazione delle regole di imparzialità e rappresentanza istituzionale che presiedono l’esercizio del suo ufficio[18].
Secondo la giurisprudenza, la revoca della carica di Presidente del Consiglio Comunale, adottata dallo stesso Consiglio, può essere considerata legittima nell’ipotesi in egli abbia assunto un atteggiamento incompatibile con il suo ruolo istituzionale “super partes” di garante della corretta dinamica politico-amministrativa dell'Ente Comunale[19].

3.- La questione risolta dal T.A.R. Campania.
Nella fattispecie concreta all’attenzione del T.A.R. Campania, la revoca del Presidente del Consiglio Comunale era stata disposta per i suoi seguenti inadempimenti: convocazione del Consiglio senza intesa con il Sindaco e con la conferenza dei Capigruppo; mancata trasmissione dei verbali della Commissioni consiliari agli assessori; ritardo della nomina del vice-Presidente; irregolare disciplina del funzionamento delle commissioni consiliari e della disciplina delle sedute consiliari, in punto di convocazione e di rispetto degli orari.
La I Sezione del T.A.R. Campania, investita della questione, ha preliminarmente evidenziato - recependo il consolidato orientamento giurisprudenziale sul punto, sopra richiamato - che il sindacato esercitabile dal Giudice Amministrativo sulla revoca dall’ufficio di Presidente del Consiglio Comunale investe solamente il profilo della legittimità formale del procedimento, atteso che non può estendersi agli aspetti puramente politico-discrezionali[20].
Sulla base di tale premessa, il Collegio ha rilevato l’insussistenza, nel caso de quo, delle condizioni che avrebbero legittimato l’esercizio del potere di revoca del Presidente del Consiglio Comunale da parte del Consiglio.
La delibera di revoca, infatti, era stata adottata - sulla base della proposta sottoscritta da alcuni consiglieri - in assenza di adeguata motivazione, e senza dar conto della verifica dei presupposti richiesti a tal fine dallo Statuto Comunale (che, nella specie, prevedeva che la revoca dovesse essere suffragata da idonei e comprovati motivi).
Il Giudice Amministrativo ha condivisibilmente osservato - aderendo all’orientamento consolidato della giurisprudenza, sopra citato - che le condizioni per l’approvazione di una proposta di revoca devono consistere nel venir meno della neutralità della funzione e della correttezza dei comportamenti del Presidente, con la conseguente compromissione del buon andamento dei lavori del Consiglio, in quanto non ispirati dalla dovuta equidistanza istituzionale.
In particolare il Collegio ha riscontrato che nel caso in esame era assente qualsivoglia verifica dei fatti indicati nella proposta di revoca, atteso che nessuno di essi costituiva, di per sé, violazione dei requisiti di neutralità, imparzialità e di terzietà[21], i soli che possono giustificare l'adozione del provvedimento di revoca del Presidente del Consiglio Comunale[22].

[1] Per un commento alla norma, si veda R. Carpino, Commento all’art. 39 del Testo unico sull’ordinamento delle autonomie locali, in L’ordinamento degli enti locali, M. Bertolissi (a cura di), Bologna, 2002, 222.
[2] V., in dottrina, G. Rolla, T. Groppi, L’ordinamento dei comuni e delle province, Milano, 2000, 662 ss.
[3] Si veda, V. Antonelli, Il ruolo istituzionale del Presidente del consiglio Comunale, in Foro amm. CDS, 2002, 7-8, 1742.
[4] Cfr. art. 42, D.Lgs. 267 del 2000.
[5] Sulla funzione di indirizzo politico-amministrativo, v. G.C. De Martin, L’amministrazione locale nel sistema delle autonomie, Milano, 1984, 67; S. Venturi, L’indirizzo politico-amministrativo nei comuni dopo la legge n. 81 del 25 marzo 1993, in Giur. mer., 1995, 897; G. Di Gaspare, Considerazioni sugli atti di governo e sull'atto politico, Milano, 1984; Id., Il potere nel diritto pubblico, Padova, 1992; E. Cheli, Atto politico e funzione d'indirizzo politico, Milano, 1968; T. Martines, Indirizzo politico, in Enc. dir., XXI, Milano, 1971, 168; G. Grottanelli De' Santi, Indirizzo politico, in Enc. giur., XVI, Roma, 1989; Garrone, Atto politico, in D. disc. pubbl., Torino, 1987, 546; P. Barile, Atto di governo, in Enc. dir., Milano, 1959, 223; M. Dogliani, Indirizzo politico, in D. disc. pubbl., VIII, Torino, 1992, 252.
[6] Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 06.06.2002, n. 3187.
[7] D. A. Gaglioti, Il ruolo di garanzia del Presidente del consiglio Comunale, in Foro amm. CDS, 2004, 5, 1439.
[8] S. Palazzolo, L. Oliveri, Commento al Testo Unico in materia di ordinamento degli enti locali, (Autori vari), Rimini, 2001, sub art. 39, 232.
[9] Sul punto, V. Colombari, Neutralità e garanzie nella figura del Presidente del consiglio di comuni e province, in Foro amm. CDS, 2002, 7-8, 1753.
[10] M. Mazzamuto, La revoca del Presidente del consiglio Comunale, in Nuove autonomie, 2000, 705; L. Vandelli, T. Tessaro, Revocabilità del Presidente del consiglio, in Organi e sistema elettorale, a cura di L. Randelli, T. Tessaro, S. Vassallo, Rimini, 2001, 114; L. Vandelli, Revoche e fiducia nei rapporti tra organi nel governo locale, in Gior. dir. amm., 2000, 469.
[11]Cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 26.05.2011, n. 1304, in Foro amm. TAR, 2011, 5, 1767,s.m.; Cons. Giust. Amm., Sicilia, Sez. giurisd., 31.12.2007, n. 1175, in Foro amm. CDS, 2007, 12, I, 3532.
[12] V., sul punto, G. Arezzo Di Trifiletti, Due interessanti questioni: l'ammissibilità della revoca del Presidente del consiglio Comunale e il ruolo del consigliere anziano, in Giustamm.
[13] Sul punto v., in dottrina, G. Virga, La neutralità del Presidente del consiglio Comunale.E. Maggiora, Diritto degli enti locali, Milano, 2002, p. 329; in giurisprudenza, v. Cons. Stato, Sez. V, 06.06.2002, n. 3187; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 04.11.2002, n. 4179; di recente T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 21.01.2010, n. 710, in Publica, 2010.
[14] Cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 20.04.2007, n. 696, in Foro amm. TAR, 2007, 4, 1475 (s.m.); T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 19.04.2007, n. 1153, in Foro amm. TAR, 2007, 4, 1466 (s.m.); T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 18.07.2006, n. 1181, in Foro amm. TAR, 2006, 7-8, 2704 (s.m.).
[15] T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. I, 04.09.2009, n. 2248, in Publica, 2009
[16] Con riferimento alla proposta di revoca, la giurisprudenza ha osservato che nessuna norma di legge ne prescrive il contenuto minimo, e di conseguenza è riservato al Consiglio il potere ed il dovere di valutare i fatti contestati al fine di verificare la rispondenza degli stessi ai presupposti legittimanti la revoca. Di fronte ad una proposta di revoca proveniente dal richiesto quorum di consiglieri comunali, il Consiglio, nel suo complesso, con la prescritta maggioranza, deve deliberare su di essa, analizzandola concretamente nei singoli elementi, riscontrandone la eventuale fondatezza con riferimento alle condizioni imprescindibili perché la stessa possa essere approvata (cfr., in terminis, T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 09.11.2011, n. 2662, in Foro amm. TAR, 2011, 11, 3732, s.m.).
[17] T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 12.03.2001 n. 234; v. anche L. Vandelli, T. Tessaro, op. cit., 115
[18] A. Corsaro, La revoca del Presidente del Consiglio Comunale, in Foro amm. CDS, 2007, 12, 3533.
[19] Cfr., in terminis, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, 21.01.2010 n. 710. Sul punto, v. anche Cons. Stato, Sez. V, 03.03.2004, n. 1042, in Foro Amm. CDS, 2004, 819, (con nota di Gaglioti, Il ruolo di garanzia del Presidente del consiglio Comunale, ivi, 1438), e in Comuni Italia, 2004, 5, 136 (s.m.)
[20] Sul punto, ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 03.03.2004, n. 1042, cit.; Cons. Stato, Sez. V, 13.06.2008, n. 2970, in Foro amm. CDS, 2008, 6, 1758 (s.m.); T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. I, 04.09.2009, n. 2248, in Publica, 2009; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 21.01.2010, n. 710, in Publica, 2010; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 16.05.2008, n. 509, in Corti calabresi (Le), 2008, 3, 749.
[21] Il Collegio, in particolare, ha rilevato che nella fattispecie non era venuta meno la equidistanza istituzionale che connota la funzione presidenziale, atteso che le inadempienze ascritte al Presidente non erano suffragate da atti e circostanze oggettive.
[22] Sul punto v. il consolidato orientamento giurisprudenziale sopra citato: ex multis, T.A.R. Sicilia, Catania, 20.04.2007 n. 696, cit.; T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. I,, 04.09.2009, n. 2248, cit.
Il Collegio ha evidenziato che la giurisprudenza, nel ricostruire il quadro dei rapporti istituzionali ed ordinamentali tra gli Organi Comunali, ha avuto modo di precisare che il ruolo del presidente del Consiglio comunale è strumentale non all’attuazione di un indirizzo politico di maggioranza, ma al corretto funzionamento dell’organo stesso. La revoca della carica, dunque, non può essere attivata per motivazioni politiche, ma solo istituzionali (v., sul punto, Cons. Stato, Sez. V, 18.01.2006 n. 114; T.A.R. Sicilia, Palermo, 04.08.2008 n. 1062). Di più recente, v. T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 09.11.2011, n. 2662, in Foro amm. TAR, 2011, 11, 3732, s.m.