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Insidia stradale: configurabile la responsabilità. Cassazione, sez. III civile, sentenza 20.02.2006, n. 3651
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A cura della Redazione
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Un tema ricorrente che merita brevi considerazioni.
Passando per le strade statali calabresi di Reggio Calabria, ritorna in Cassazione la vexata quaestio del tipo e dell'ambito della disciplina applicabile in caso di incidente avvenuto su strada pubblica, e della possibilità di configurarsi al riguardo una responsabilità, concorrente od esclusiva, dell'ente che della stessa e delle relative pertinenze è proprietario o custode (cfr. su Altalex: Responsabilità della p.a. per danni cagionati da cose in custodia per una ricognizione del problema).
Le domande sono le stesse ma le risposte della III sezione, con la sentenza 3651/2006, hanno tutto il sapore del revirement e non solo con riguardo alla specifica questione sottoposta al giudizio degli ermellini ma anche con riferimento ad alcuni istituti fondamentali della teoria generale del diritto: in primis, il Collegio rilegge l’art. 2051 c.c. scostandosi dai rilievi che avevano caratterizzato la giurisprudenza del 2005; in secondo luogo, la Corte riformula il giudizio di responsabilità per custodia della P.A.
Si tratta, senza dubbio, di una delle pronunce più importanti dell’anno giudiziario in corso, confortata dalla pronuncia del 14 marzo 2006, la n. 5445, la quale, sempre nel contesto di riferimento, riesamina il riparto degli oneri probatori giungendo alle medesime conclusioni della sentenza 3651.
QUANDO IL CUSTODE E’ LA P.A. LE REGOLE DEL GIOCO SONO DIVERSE
Come noto, inizialmente, l'applicabilità alla P.A. della responsabilità ex art. 2051 c.c. è rimasta “senz'altro esclusa”, al riguardo riconoscendosi, al più, applicabile il generale principio del neminem laedere di cui all'art. 2043 c.c. Riconducendo la responsabilità della P.A. al paradigma della clausola generale dell’art. 2043 c.c. succitato, ed “affermando conseguentemente necessaria la predisposizione di accorgimenti tecnici volti ad evitare danni a terzi, nonché la valutazione del comportamento colposo generatore del danno per violazione di specifici doveri di comportamento stabiliti da norme di legge o di regolamento la giurisprudenza è andata, quindi, elaborando il concetto di insidia o trabocchetto determinante un pericolo occulto, per il carattere oggettivo della non visibilità e soggettivo della non prevenibilìtà”.
Tale elemento, sintomatico della attività colposa dell'amministrazione, è stato assunto, quindi, ad «indice tassativo ed ineludibile della responsabilità della P.A.» e ricondotto ad elemento costitutivo dell’illecito aquiliano de quo della Pubblica Amministrazione: ne è disceso, come logico corollario, che, trattandosi di un tassello della struttura costitutiva dell’illecito in esame, esso è stato accollato al danneggiante sul piano probatorio ai sensi dell’art. 2697 c.c.
Un istituto “creato” dalla giurisprudenza e fatto gravare sul soggetto leso per far fronte a due esigenze in particolare: in primis, sul piano pratico-operativo, superare le difficoltà probatorie ed applicative della norma venendo in rilievo un illecito omissivo; in secondo luogo, sul piano “latente”, salvaguardare le casse dell’erario.
La esclusione del fascio applicativo della presunzione ex art. 2051 c.c., nei confronti delle amministrazioni pubbliche, è stata, tuttavia, obliterata dalla Corte costituzionale la quale ha escluso potersi aprioristicamente negare l'applicabilità dell'art. 2051 c.c. nei confronti dei beni appartenenti al demanio stradale, viceversa richiedendo che venga dal giudice condotta un'indagine con riferimento al singolo caso concreto, secondo criteri di normalità
Si è così dato adito ad aperture giurisprudenziali che hanno ammesso l’operatività dell’istituto ma limitatamente ai beni demaniali o patrimoniali di non notevole estensione e non suscettibili di generalizzata e diretta utilizzazione da parte della collettività. Stante l'uso generale e diretto consentito a chiunque, e l'estensione della rete, si è infatti considerato “praticamente impossibile l'esercizio da parte della P.A. di un continuo ed efficace controllo idoneo ad impedire l'insorgenza di cause di pericolo per i terzi in relazione a beni del demanio marittimo, fluviale, lacuale, ed a strade, autostrade, strade ferrate appartenenti allo Stato”.
A fronte delle aperture si è, tuttavia, così inaugurato un «automatismo» interpretativo secondo cui la ricorrenza delle caratteristiche a) della demanialità o patrimonialità del bene, b) dell'uso diretto della cosa e c) dell'estensione della medesima è da ritenersi idonea ad automaticamente escludere l'applicabilità dell'art. 2051 c.c.
L’INSIDIA STRADALE: UN INNESTO NELL’ART. 2043 C.C. DI MATRICE PRETORILE
Infranta l’assolutezza del divieto applicativo della presunzione speciale in esame alla P.A.. (sul versante dell’art. 2051 c.c.), nessuna rivisitazione ha, invece, investito la ricostruzione dell’elemento soggettivo nell’organigramma dell’illecito aquiliano e, dunque, l’onere probatorio (sul versante dell’art. 2043 c.c.) addossato al danneggiato agente in sede giudiziaria.
Sedes materia, infatti, la Corte Costituzionale (sentenza n. 156 del 1999) ha “affermato che la P.A. è responsabile nei confronti dei privati per difetto di manutenzione delle strade allorquando non abbia osservato le specifiche norme e le comuni regole di prudenza e diligenza poste a tutela dell'integrità personale e patrimoniale dei terzi, in violazione del principio fondamentale del neminem laedere, a tale stregua venendo «a superare il limite esterno della propria discrezionalità, con conseguente sua sottoposizione al regime generale di responsabilità dettato dall'art. 2043 cod. civ.». E nella nozione di <<insidìa stradale» essa ha tale occasione ravvisato una «figura sintomatica di colpa», frutto dell'elaborazione giurisprudenziale «mediante ben sperimentate tecniche di giudizio, in base ad una valutazione di normalità, col preciso fine di meglio distribuire tra le parti l'onere probatorio»”.
Si è, così, giunti ad un assestamento della materia ed all’affermarsi di una indirizzo “timidamente” aperto all’applicabilità dell’art. 2051 c.c. ma considerando tale apertura alla stregua di exceptio alla regula juris (non senza critiche da larga parte della dottrina: in particolare, si è parlato della costruzione in via pretorile di uno jus speciale per la Pubblica Amministrazione del tutto ingiustificato ed arbitrario).
Assestamento confermato dall’arresto di Cassazione del 2001 (Sezioni Unite 7 agosto 2001 n. 10893) in cui si è ritenuta manifestamente infondata, in quanto già decisa da Corte Cost. n. 156 del 1999, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2043 cod. civ. (prospettata sotto il profilo della disparità di trattamento ex art. 3 Cost. con l'ipotesi di danneggiamento subito a causa di difetti di manutenzione di siti privati, per i quali varrebbe il più severo regime di responsabilità di cui all'art. 2051 cod. civ.) laddove in tal senso interpretato.
Sulla base dei criteri giurisprudenziali richiamati, con specifico riguardo alle strade, può dirsi che l'applicabilità dell'art. 2051 c.c. è stata senz'altro esclusa con riferimento a quelle statali e alle autostrade ed è stata viceversa ammessa relativamente alle strade di proprietà del Comune.
Laddove si ritira la presunzione legale speciale si ristende la norma generale ex art. 2043 c.c. e cala sul danneggiato l’onere di fornire la prova dell’insidia, indice sintomatico della colpa della P.A.
VIA LIBERA ALL’INDIRIZZO STEMPERATO. MA PORTE CHIUSE ALLA RESPONSABILITA’ OGGETTIVA.
La materia così riorganizzata dalla giurisprudenza di Cassazione non ha trovato il consenso di gran parte della dottrina ed è stata oggetto di forti obiezioni le quali hanno dato luogo ad oscillazioni interpretative anche in giurisprudenza.
Sulla base delle forti censure, con alcune significative pronunce del 2003 del 2004, la Corte di Cassazione ha optato per una rimeditazione della questione superando, in primis, l’automatismo interpretativo di cui si è detto e statuendo, in tal senso, che l'estensione della res non può considerarsi quale dato rilevante in ordine al concreto atteggiarsi della responsabilità del custode ex art. 2051 c.c. ma può semmai rilevare sotto il diverso profilo della prova del fortuito (dall’insidia con onere della prova positiva a carico del danneggiato al fortuito con onere della prova liberatoria in capo alla P.A.).
E’ stato, in tal modo, inaugurato un indirizzo giurisprudenziale “stemperato”, di mediazione tra i due indirizzi prevalenti, al seguito del quale “la responsabilità ex art. 2051 ce. per i danni conseguenti ad omessa od insufficiente manutenzione delle strade pubbliche trova applicazione nei confronti della P.A. non solo nelle ipotesi in cui essa svolge una determinata attività sulla strada in custodia, ma ogniqualvolta non è ravvisabile l'oggettiva impossibilità dell'esercizio del suo potere di controllo sulla stessa a causa della notevole estensione del bene e del relativo uso generale da parte dei terzi”: orbene, tale “oggettiva impossibilità” non nasce da una presunzione ancorata alle qualità del bene ma costituisce l’oggetto di un accertamento riservato al giudice .
Proprio l’indirizzo stemperato è quello sposato dalla sentenza in esame alla quale, però, va il merito di fornirne una compiuta elaborazione particolarmente attenta e meditata.
La premessa di base è che , quale proprietaria delle strade pubbliche ( art. 16 L. 20 marzo 1865, n. 2248 All. F ), l'obbligo di relativa manutenzione in capo alla P.A. discende non solo da specifiche norme ma anche dal generale obbligo di custodia, con conseguente operatività nei confronti dell'ente della presunzione di responsabilità ex art. 2051 c.c. in caso di omessa prevenzione e mancato impedimento del danno a terzi. “Al riguardo il danneggiato, secondo la regola generale in tema di responsabilità civile extracontrattuale, è tenuto a dare la prova che il danno deriva dalla cosa. Tale prova del nesso causale va peraltro ritenuta assolta con la dimostrazione che l'evento si è prodotto come conseguenza normale della particolare condizione, potenzialmente lesiva, posseduta o assunta dalla cosa”. Orbene, come posto in rilievo in dottrina, il danno normalmente evitato da una condotta diligente comporta la presunzione di colpa. “In tal caso è allora il presunto responsabile a dover dare la prova della sua mancanza di colpa. Ma se ha violato una specifica norma giuridica di condotta, la prova di tale violazione è prova sufficiente della colpa”.
La norma di cui all'art. 2051 c.c. non richiede, invero, altri e diversi presupposti applicativi.. Nemmeno, in particolare, i suindicati «indici», di fonte viceversa giurisprudenziale, della <<notevole estensione del bene» e dell'«uso generale e diretto» della cosa da parte di terzi, che tantomeno possono pertanto considerarsi) "tassativi" ai fini della configurabilità della responsabilità della P.A.
Viene in rilievo, infatti, una cd. “responsabilità aggravata” assecondata da un inversione dell’onere della prova cosicché è il custode a dover fornire prova liberatoria (il fortuito). Non si tratta, secondo il giudizio della III sezione, di una responsabilità “oggettiva” perché l’inversione dell'onere probatorio non fa venire meno la rilevanza del requisito della colpa, che “concorre -seppure in via presuntiva- a costituire l'illecito, come reso palese dalla stessa possibilità di provarne la mancanza. La prova liberatoria del fortuito attiene infatti alla prova che il danno si è verificato in modo non prevedibile né superabile con l'adeguata diligenza, e cioè con lo sforzo diligente dovuto in relazione alle circostanze concrete del caso. Essa si sostanzia pertanto nella prova di aver adottato, in relazione alle condizioni della cosa e alla sua funzione, tutte le misure idonee ad evitare il danno. Va allora disatteso l'orientamento secondo cui la prova positiva del fortuito, contraria alla presunzione di responsabilità, consiste nella prova del fatto estraneo alla sfera «di custodia», e in particolare del fatto del terzo o dello stesso danneggiato …. sicché i caratteri dell'imprevedibilità e della inevitabilità dell'evento non ricorrono laddove questo poteva essere prevenuto dal custode attraverso l'esercizio dei suoi poteri ed esplicazione dei corrispondenti doveri”.
“La prova del fortuito attiene allora piuttosto al profilo della mancanza di colpa” (e a tale stregua, la prova del fortuito si risolve allora sul piano del raffronto tra lo sforzo diligente nel caso concreto dovuto e la condotta mantenuta. Nella dimostrazione, in sostanza, di avere mantenuto una condotta caratterizzata da assenza di colpa. Esso, dunque, non afferisce all’interruzione del nesso causale).
“In relazione a situazioni di pericolo immanentemente connesse alla struttura o alle pertinenze del bene demaniale o patrimoniale, la prova del fortuito attiene alla dimostrazione dell'espletamento da parte del custode dell'attività di vigilanza, controllo e manutenzione dovuta in relazione alla natura della cosa. Mentre ove tali situazioni possano originarsi da comportamenti degli utenti o da una repentina o imprevedibile alterazione dello stato della cosa, la prova del fortuito da parte del custode si sostanzia nella dimostrazione che il danno è dovuto ad un evento non prevedibile né superabile con l'adeguata diligenza, e di quanto il medesimo avrebbe dovuto fare ed ha fatto per evitare il danno”.
La sentenza 3651/06 interrompe, quindi, la continuità con l’indirizzo giurisprudenziale prevalente, almeno della giurisprudenza del biennio trascorso, al seguito del quale l’art. 2051 c.c. disegnava niente più che una responsabilità di tipo oggettivo ancorata all’elemento costitutivo del rapporto di causalità e non anche a quello della culpa. Le uniche forme di responsabilità oggettiva rinvenibili sarebbero, allora, quelle in cui la proba del fortuito è imprescindibilmente esclusa, ovvero, ad esempio, responsabilità da preposizione ( art. 2049 ce. ), per danni nucleari ( art. 15 L. 31 dicembre 1962, n. 1860 ) , per danni arrecati da velivoli a terzi sulla superficie ( art. 965 cod. nav.).
SE LA P.A. E’ IL CUSTODE, L’ART. 2051 C.C. E’ DA PREFERIRE ALL’ART. 2043 C.C.
Riletti nei termini richiamati i centri nervosi in seno all’art. 2051 c.c., la Corte passa all’esame della applicabilità della norma alla Pubblica Amministrazione-custode del demanio stradale.
“Dalla suesposta ricostruzione della disciplina, che appare invero consentanea con quanto affermato da Corte Cost. n. 196 del 1999, in particolare là dove si afferma che la «notevole estensione del bene» e «l'uso generale e diretto» della cosa da parte di terzi costituiscono <meri indizi» dell'impossibilità d'un concreto esercizio del potere di controllo e vigilanza sul bene medesimo -impossibilità che può essere ritenuta solo all'esito di un'indagine condotta dal giudice con riferimento al caso singolo, e con criteri di normalità ( peraltro con la suesposta precisazione che tali «indizi» assumono rilievo non già sotto il profilo della "struttura" della fattispecie di cui all'art. 2051 ce, bensì in relazione alla prova liberatoria del fortuito ivi prevista )-, la responsabilità speciale per custodia ex art. 2051 c.c.. risulta dunque non solo configurabile, ma invero senz'altro preferibile rispetto alla regola generale posta dall'art. 2043 c.c: essa si presta infatti ad una migliore salvaguardia e ad un miglior bilanciamento degli interessi in gioco in conformità ai principi dell'ordinamento giuridico e al sentire sociale”.
Ne discende l’applicazione degli schemi di riparto degli oneri probatori di cui alla presunzione in esame la quale “è da intendersi nel caso non già nel significato di derivazione del fatto ignoto da quello noto bensì quale finzione che, mediante un'eccezione al principio generale posto dall'art. 2697 c.c. , determina una distribuzione dell'onere della prova diversa rispetto a quella valevole in tema di illecito civile per la regola generale di cui all'art. 2043 ce, al fine di favorire il danneggiato, in ossequio al principio dogmatico di ed. vicinanza alla prova. Il significato di tale presunzione si coglie invero ( anche ) sul piano della rilevanza che assume al riguardo il principio della colpa obiettiva, quale violazione della misura dello sforzo in relazione alle circostanze del caso concreto adeguato ad evitare che la cosa provochi danno a terzi”.
“Nell'informarsi al principio di generale favor per il danneggiato, l'ordinamento non indulge infatti a soluzioni radicali nei confronti del custode, cui è attribuita la possibilità di liberarsi dalla responsabilità facendo valere la propria mancanza di colpa. Per altro verso, al danneggiato non può farsi carico della prova anche dell'insidia o trabocchetto, estranei alla responsabilità ex art. 2051 c.c., cosi come della condotta omissiva o commissiva del custode, dovendo invero limitarsi a provare la sussistenza dell'evento dannoso ed il suo rapporto di causalità con la cosa”.
Ma la Corte va ben oltre: così come l’insidia non merita cittadinanza in seno all’art. 2051 c.c., del pari è arbitrario accreditarla nell’alveo dell’art. 2043 c.c. Precisa, infatti, il Collegio che deve , in ottemperanza ai principi richiamati, in tema di responsabilità della P.A. in materia di strade, “la regola generale di responsabilità civile ex art. 2043 c.c. deve essere interpretata esclusivamente secondo il suo tenore formale e significato sostanziale. “Con esclusione cioè ( diversamente invero da quanto sul punto costantemente affermato da questa Corte, e in particolare da Cass., Sez. Un., 7 agosto 2001, n. 10893 e da Corte Cost., 10 maggio 1999, n. 156 ) della possibilità di assegnarsi rilievo a figure, come l'insidia o trabocchetto determinante pericolo occulto, dalla regola generale ex art. 2043 ce. invero non previste, essendo in realtà frutto dell'interpretazione giurisprudenziale che, movendo da esigenze di limitazione delle ipotesi di responsabilità, finisce tuttavia per risolversi, laddove viene a porne la relativa prova a carico del danneggiato, in termini di ingiustificato privilegio per la P.A.”.
“La posizione probatoria del danneggiato risulta infatti a tale stregua aggravata, in contrasto non solo con il tenore letterale ed il portato sostanziale della norma ma, in termini generali, anche con le stesse scelte di fondo dell'ordinamento in materia di responsabilità civile, rispondenti al riconosciuto favor per il soggetto che ha subito la lesione di una propria posizione giuridica soggettiva giuridicamente rilevante e tutelata, che, laddove non prevenuta, ne impone la rimozione o il ristoro da parte del danneggiante. Costruzione dalla giurisprudenza a suo tempo elaborata in ossequio a finalità socio-politiche ed economiche alla norma e alla materia in questione in realtà estranee, e comunque ormai ( quantomeno ) non ( più ) rispondenti al prevalente sentire della coscienza sociale”.
Il Collegio conclude con un ultimo passaggio del tutto significativo, precisando: “Non potendo nemmeno tralasciarsi il rilievo che in argomento è da riconoscersi all'obbligo di buona fede oggettiva o correttezza, quale generale principio di solidarietà sociale che trova applicazione anche in tema di responsabiltà extracontrattuale, imponendo al soggetto di mantenere nei rapporti della vita di relazione un comportamento leale, specificantesi in obblighi di informazione e di avviso, nonché volto alla salvaguardia dell’utilità altrui nei limiti dell’apprezzabile sacrificio, dalla cui violazione conseguono profili di responsabilità in ordine ai falsi affidamenti anche solo colposamente ingenerati nei terzi”:
CORTE DI CASSAZIONE SENTENZA 14 MARZO 2006 N. 5445: CHE FINE FA L’INSIDIA?
La tenuta delle argomentazioni della sentenza 3651/06 può essere verificata alla luce della successiva pronuncia n. 5445 del 14 marzo: il Collegio, nell’occasione, mantiene alti i toni del revirement espressamente prendendo le distanze dalla consolidata giurisprudenza e statuendo che “l'insidia determinante pericolo occulto non è invero dalla norma di cui all'art. 2043 c.c. contemplata, trattandosi di figura di elaborazione giurisprudenziale che, movendo da esigenze di limitazione delle ipotesi di responsabilità, finisce tuttavia per risolversi, laddove viene a porsene la relativa prova a carico del danneggiato, in termini di ingiustificato privilegio per la P.A.”
Il merito della sentenza 5445 è anche quello di aver esaurito e completato l’architettura della sentenza 3651: precisa il Collegio, infatti, che l’insidia non si spegne tout court finendo nel passato dimenticato ma transita spostandosi dalla prova positiva del danneggiato alla prova liberatoria della P.A. La Pubblica Amministrazione, infatti, può liberarsi dalla responsabilità provando, per l’appunto, di aver adottato tutte le cautele per evitare il danno e, quindi, il verificarsi di situazioni di pericolo occulto (insidie).
CONCLUSIONI: RESTYLING PER L’ART. 2051 C.C.
La sentenza 3651/2006 si pone in rottura con la tradizione interpretativa classica prendendo le distanze non solo dalle risultanze diagnostiche della giurisprudenza consolidata di legittimità ma anche dall’”ipse dixit” della Corte Costituzionale. Il terreno soggetto allo smottamento del revirement non è uno solo:
natura giuridica della responsabilità del custode ex art. 2051 c.c.: non oggettiva ma cd. aggravata
prova liberatoria del fortuito ex art. 2051 c.c.: è prova della mancanza di colpa non dell’interruzione del nesso causale
applicabilità dell’art. 2051 c.c. alla P.A.: al bando ogni automatismo. La norma è non solo configurabile in capo alla P.A. ma anche preferibile
ipotesi in cui non si versa nel 2051 ricadendo nel generale 2043 c.c.: il danneggiato non è onerato della prova della cd. insidia, elemento estraneo alla dizione ed al tenore della norma. Espunte insidia e trabocchetto dall’ermeneutica sedes materiae.
Al di là della condivisione o meno delle argomentazioni della III Sezione, non può negarsi come questa metta mano ad un testo ricchissimo di riferimenti giurisprudenziali attraverso una pronuncia ricognitiva particolarmente curata e motivata.
Una decisione preferibile all’apodittico “non si applica l’art. 2051 alla P.A.” divenuto prassi (inopportuna) in gran parte della giurisprudenza di merito ed in molte statuizione di Cassazione.
Quanto al merito, la decisione coglie nel segno.
Sovrapporre alle norme ex lege istituti e parametri di elaborazione pretorile conduce, inevitabilmente, ad una necrosi della materia interessata con collasso del sistema in parte qua: come è stato per il divieto di risarcibilità dell’interesse legittimo; come è stato per la creazione della cd. accessione invertita e come è avvenuto per la cd. insidia. Ancor più laddove le norme siano chiare: né ragioni latenti (più o meno condivisibili) legittimano la creazione di uno jus singulare. Il concetto di trabocchetto, infatti, seppur faciliti il giudizio sul piano probatorio, porta ad una conseguenza collaterale: l’attenzione si sposta dagli obblighi che incombevano sul custode per evitare il danno ai connotati della res per accreditare la pretesa risarcitoria del danneggiato. Né la “colpa” della P.A. può essere circoscritta ai meri casi di insidia anche sulla base della assolta atipicità dei fattori che innescano l’illecito sul manto stradale.
Deve essere salutata con favore anche la ricostruzione dell’art. 2051 c.c. in termini di responsabilità cd. aggravata: la Cassazione opera una evidente compensazione. Da un lato libera il privato dai pesi accollati dalla giurisprudenza per salvare gli interessi portati dalla P.A.; dall’altro facilita però, la pubblica amministrazione custode a fornire la prova liberatoria.
Una soluzione compromissoria che ha due meriti principali: da un lato responsabilizza la P.A. in un settore così delicato e sensibile come quello della manutenzione delle strade; dall’altro valorizza la tutela della persona – utente della strada troppo spesso più vittima che conducente negligente.
Un unico punto debole nelle argomentazioni del Collegio: la Corte reputa che la prova liberatoria sia fornita a mezzo della dimostrazione di aver adottato tutte le cautele onde evitare il danno. Ma quando il legislatore ha voluto ricostruire in siffatti termini la prova liberatoria lo ha fatto espressamente (art. 2050 c.c.) con un tenore letterale che non è presente nell’art. 2051 c.c.
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