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Art.88 della Carta Costituzionale. Il Presidente della Repubblica ha il potere di sciogliere un solo ramo del Parlamento. Considerazioni
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a cura della redazione
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L'ipotesi di scioglimento anticipato di uno solo dei due rami del Parlamento cui ha fatto riferimento il Presidente del Consiglio Berlusconi in caso di voto di sfiducia al governo a Montecitorio è prevista e disciplinata dall’articolo 88 della Costituzione , che recita:
«Il presidente della Repubblica può, sentiti i loro presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse».
La disposizione venne adottata dai costituenti nel 1947 tenuto conto della durata sfasata prevista per la Camera dei deputati (cinque anni) e per il Senato (sei anni).
La differenza della durata tra i due rami del Parlamento fu successivamente abolita con legge costituzionale 9 febbraio 1963, n. 2 che modificò gli articoli 56, 57 e 60 della Costituzione come di seguito riportato.
Art. 1
L'art. 56 della Costituzione è sostituito dal seguente:
«La Camera dei deputati è eletta a suffragio universale e diretto.
Il numero dei deputati è di seicentotrenta.
Sono eleggibili a deputati tutti gli elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiuto i venticinque anni di età.
La ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall'ultimo censimento generale della popolazione, per seicentotrenta e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti».
Art. 2
L'art. 57 della Costituzione è sostituito dal seguente:
«Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale.
Il numero dei senatori elettivi è di trecentoquindici.
Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a sette. La Valle d'Aosta ha un solo senatore.
La ripartizione dei seggi tra le Regioni, previa applicazione delle disposizioni del precedente comma, si effettua in proporzione alla popolazione delle Regioni, quale risulta dall'ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti».
Art. 3
L'art. 60 della Costituzione è sostituito dal seguente:
«La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per cinque anni.
La durata di ciascuna Camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra».
In conseguenza anche Palazzo Madama da allora viene rieletto con cadenza quinquennale, in contemporanea con la Camera dei deputati.
Ciononostante l’articolo 88 della Costituzione non fu modificato, né allora né è stato modificato successivamente. Pertanto, benché nella storia dell’Italia repubblicana lo scioglimento anticipato di uno solo dei due rami del Parlamento non sia mai avvenuto, esso rimane un’ipotesi del tutto legittima.
Si tratta di una eventualità prevista dalla nostra Costituzione.
In concreto il caso non si è mai verificato, ma il primo comma dell’art. 88 Costituzione lo prevede: il Presidente della Repubblica può sciogliere le camere oppure solo una di esse.
Davanti all’eventualità che il Governo non ottenga la fiducia alla Camera e invece confermi la maggioranza al Senato, Il Presidente della Repubblica ben potrebbe sciogliere la sola Camera dei deputati e chiamare gli elettori a votare solo per questo ramo del Parlamento.
Il problema è un altro: ammesso che si verifichino le condizioni per l’applicazione del citato art. 88, il Presidente della Repubblica si presterebbe mai a esercitare una simile prerogativa, davanti all’eventualità di cambiare interlocutore istituzionale? Oppure semplicemente prenderebbe atto della crisi e attribuirebbe al
Presidente del Senato il classico mandato esplorativo per verificare l’esistenza di una maggioranza alternativa? Domande legittime che però – allo stato attuale – trovano difficili risposte.
Come dicevamo prima, nella storia della Repubblica Italiana non si è mai verificata l’ipotesi di due diverse maggioranze (una al Senato e l’altra alla Camera). La situazione dunque appare decisamente inedita.
Un Governo che non è sostenuto da uno dei due rami del Parlamento è un Governo castrato. Ben potrebbe sopravvivere sui singoli provvedimenti, ma chiaramente avrebbe vita durissima.
Perciò, logica e buon senso vorrebbe che con una sola gamba a disposizione, il Governo si dimettesse o il Presidente della Repubblica – preso atto della inesistenza di una maggioranza alla Camera – ne decretasse lo scioglimento.
Il vero è che questo non è uno scenario tipico dei giorni nostri; è uno scenario che l’Italia offre al mondo da decenni. Da decenni sinistra e centro prima e destra e sinistra poi, si contendono il governo del nostro paese, non accorgendosi che con il pastrocchio costituzionale promulgato nel 1948, tale governo è davvero molto
effimero e instabile. Ecco perché siamo convinti che il Presidente Napolitano, oggi, anziché ossequiare le ingessature costituzionali con mandati esplorativi e tentativi di ribaltone più o meno velatamente augurati, dia ascolto alle istanze che provengono dalla società, dove la costituzione materiale vive, e accolga la richiesta di elezioni anticipate sciogliendo ambedue le Camere per ovviare ad eventuale diverse maggioranze nell'ipotesi dello scioglimento di una sola Camera.
Il costituzionalista Piero Alberto Capotosti, presidente emerito della Consulta, interpellato sul problema ha precisato che un solo ramo del Parlamento può essere sciolto, ma unicamente se non è in grado di funzionare sottolineando che «la Costituzione prevede certamente che possa essere sciolta una sola delle due Camere. La decisione di andare alle elezioni spetta al Capo dello Stato che deve accertare l'impossibilità di funzionamento di uno o entrambi i rami del Parlamento. La Costituzione non stabilisce, invece, quale delle due Camere debba votare per prima una mozione di fiducia o di sfiducia al governo».
Alla domanda "Se al governo venisse meno la fiducia di Montecitorio per Berlusconi si dovrebbe sciogliere soltanto la Camera dei deputati, c'è un precedente?" Capotosti ha risposto «Tale decisione è nei poteri insindacabili del capo dello Stato che deve sentire il parere, peraltro non vincolante, dei presidenti delle due Camere. In Italia l'unico precedente risale al 1953, ed era legato alla diversa durata del Senato rispetto a quella della Camera».
Inoltre, alla domanda "Su quali presupposti il presidente della Repubblica può sciogliere una sola delle due Camere?" ha risposto «Il presupposto che genera lo scioglimento è l'impossibilità di funzionamento delle Camere, cioè nel caso che esse non fossero in grado di approvare le leggi e le altre deliberazioni. Ciò potrebbe essere determinato o da difficoltà di formare una maggioranza qualsiasi o da ripetuti atteggiamenti ostruzionistici. Tale situazione di paralisi potrebbe essere riscontrabile anche in una sola Camera. Non basta cioè che la maggioranza in quella Camera sia cambiata dal momento delle elezioni. Occorre, invece, che tale ingovernabilità ne paralizzi il funzionamento».
Alla domanda "Sulla questione se discutere prima alla Camera la mozione di sfiducia al governo, il Pdl, invece, preme perché si voti prima al Senato la mozione di fiducia: che dice la Costituzione?" il Presidente emerito ha risposto «La Costituzione non prevede nessun criterio di prevalenza. La Costituzione stabilisce, invece, che il governo debba avere la fiducia di entrambe le Camere. La corsa a chi arriva primo può avere soltanto un significato politico di immagine che può, pertanto, determinare nella pubblica opinione un determinato orientamento» Infine alla domanda "Una maggioranza che viene meno, obbliga il presidente della Repubblica allo scioglimento del Parlamento e al rinvio alle urne?" ha risposto «Il venir meno di una maggioranza in grado di appoggiare, il governo in carica può determinare una situazione di blocco funzionale del Parlamento. In questi casi il Capo dello Stato, che in materia di soluzioni delle crisi ministeriali ha amplissimi poteri discrezionali, potrebbe ricorrere come ultima soluzione allo scioglimento anticipato adottando tutte quelle forme di accertamento del quadro politico per verificare se sussista la possibilità di dar vita ad un nuovo governo in grado di funzionare. Questo accertamento che potrà svolgere o in sede di consultazioni, o avvalendosi di "incarichi esplorativi" conferiti ad alte personalità, coinvolgerà anche i partiti proprio al fine di conoscere direttamente le loro proposte per uno sbocco positivo della crisi ministeriale in corso».
Nel 2008 il governo Prodi perse la fiducia solo al Senato e l'opposizione guidata da Berlusconi chiese e ottenne di andare alle elezioni per il v rinnovo di tutto il Parlamento. Oggi la situazione è differente? «Anche se lo scioglimento anticipato è un fatto traumatico per il Paese e le istituzioni, poiché determina una paralisi legislativa di circa un semestre, con tutte le negative conseguenze per la situazione socio-economica, tuttavia, non si può fare a meno di dire che in una situazione in cui le due Camere esprimano due maggioranze diverse il presidente della Repubblica sia fortemente indotto a procedere allo scioglimento anticipato.
In questo quadro è poco rilevante valutare l'incoerenza o meno di certi atteggiamenti delle forze politiche. Evidentemente si tratta di giochi che, come ormai comunemente si dice, rientrano nel teatrino della politica».
Il Prof. Michele Ainis, ordinario di diritto pubblico all'Università Roma Tre in questi giorni a precisa domanda ha dichiarato "Se è vero che "in astratto" è possibile sciogliere una sola Camera nel caso in cui il governo ottenesse la fiducia unicamente in un ramo del Parlamento, è altrettanto vero che l'ipotesi potrebbe rivelarsi "irragionevole e pericolosa''.
Secondo il prof. Ainis, infatti, l'ipotesi dal punto di vista logico non funziona. Il premier sostiene che sia possibile sciogliere la Camera perche' solo li' rischia di non ottenere la fiducia. Ma il ragionamento si puo' rovesciare: perche' non sciogliere il Senato? - si chiede Ainis - Inoltre, c'e' il pericolo di un altro cortocircuito. Avremmo infatti due rami del Parlamento con due possibili maggioranze diverse e con tempi sfalsati: la scadenza del Senato resterebbe al 2013, mentre quella della nuova Camera sarebbe nel 2015''.
Una ''discrasia politica e temporale'' di tal genere fa ritenere al professore dell'Universita' Roma Tre che ''Napolitano difficilmente potrebbe accettare una soluzione simile''.
Secondo il presidente emerito della Corte Costituzionale Antonio Baldassarre nulla vieta al Capo dello Stato di acconsentire allo scioglimento di solo una delle Camere. "Certo, afferma, sarebbe una prima volta per motivi politici, perche' in passato (dalla nascita della Repubblica fino al 1963, quando la norma cambio', ndr) il Senato, la cui legislatura era di sei anni, veniva sciolto con un anno di anticipo per farlo coincidere con "tutto dipende dalla valutazione del Capo dello Stato una volta sentiti tutti i gruppi parlamentari. Nel caso in cui la maggioranza dei gruppi fosse favorevole allo scioglimento di una sola Camera, allora Napolitano potrebbe anche procedere. Ci deve pero' essere il clima politico favorevole.
Inoltre - fa notare - una richiesta del genere puo' rivelarsi un'arma a doppio taglio perche' se ci fosse una preponderanza allo scioglimento di entrambi i rami del Parlamento, allora sarebbe matematico che il Capo dello Stato indirebbe le elezioni".
“Dal punto di vista tecnico giuridico quella di Silvio Berlusconi è
un’interpretazione avventurosa. Nel senso che non è detto che tutto ciò che non è vietato, se anche contemplato nell’ordinamento, si può fare”, Pietro Ciarlo, ex docente ordinario di diritto costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza di Cagliari, commenta così per Tiscali il percorso politico tracciato dal Cavaliere con la telefonata alla convention milanese del Pdl. “Noi – aveva affermato il premier illustrando il momento - andremo avanti con la fiducia che, sono sicuro, avremo al Senato e, credo, anche alla Camera. Ma se così non fosse credo che dovremo andare di nuovo a votare solo per la Camera”.
In buona sostanza, il presidente del Consiglio sembra orientato a mettere in discussione solo l'ala del parlamento che, molto probabilmente, non ha alcuna intenzione di confermargli la fiducia.Il dado, ad ogni modo, Berlusconi l’ha tratto. Ora è necessario capire se dal punto di vista giuridico la sua proposta incontra limiti nella Carta Costituzionale.
Per il prof .Pietro Ciarlo, ex docente ordinario di diritto costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza di Cagliari, ma anche per il prof.Marco Olivetti, ordinario di diritto costituzionale nella facoltà di Giurisprudenza di Foggia, e per Valerio Onida, ex presidente della Consulta, l’obiettivo indicato dal premier è costituzionalmente legittimo, ma è anche, hanno detto, un mostro giuridico.
Un eventuale “scioglimento anticipato della Camera sarebbe, comunque, determinata da una crisi all'interno della maggioranza di governo: non avrebbe molto senso, quindi, sciogliere un solo ramo del Parlamento perché il governo ha perso la fiducia in una sola Camera ”, spiega Ciarlo.“Quando c’è una crisi di governo, il presidente della Repubblica deve verificare se c’è la possibilità di varare un nuovo esecutivo. Se constata che non c’è deve sciogliere le due Camere”, dice Ciarlo, perché “se dal parziale ricorso alle urne sortisce un risultato elettorale diverso da quello auspicato da Berlusconi cosa si fa? Torniamo di nuovo alle urne? Si creerebbe una situazione giuridico istituzionale estremamente confusa”.
Le crisi sono determinate dalle maggioranze, in questo caso una parte della maggioranza, il Fli di Gianfranco Fini, si è distaccato dal Pdl e ha costituito un nuovo partito, c’è stata, insomma, una scissione. “Quindi non può essere considerato scandaloso che una parte della vecchia maggioranza si accordi con la minoranza per governare.
Sono soluzioni politiche che trovano conforto nella Costituzione”, conclude Ciarlo.
Il professor Olivetti concorda con il collega.
“L’articolo 88 della Costituzione dice che il Presidente della Repubblica può sciogliere le Camere o anche una sola di esse”, spiega il docente, che, però, ritiene irrituale l’interpretazione del premier: “Se Napolitano accettasse la proposta di Berlusconi, gli italiani sarebbero chiamati a esprimere un sì o un no al governo in carica e all’altra camera. E questo referendum mi sembrerebbe problematico, anche se non è giuridicamente impossibile”, è il rilievo di Olivetti.
Che poi spiega quando potrebbe essere applicato l’articolo 88: “Poniamo che una maggioranza parlamentare persegua la riforma del Senato per realizzare l’obiettivo di avere una camera delle regioni. E supponiamo che il Senato, per interessi diretti dei senatori, si opponga a questa riforma. In questo caso potrebbe essere sensato il suo scioglimento”.“Mi sembra privo di senso andare allo scioglimento di un solo ramo del Parlamento. Oltretutto – dice Onida - se il referendum pro o contro Berlusconi si dovesse concludere con la sconfitta del premier si dovrebbe tornare a votare per il solo Senato? Berlusconi vorrebbe, in sostanza, una crisi elettorale divisa in due tempi: una perdita di tempo incomprensibile, una complicazione inutile”. La sostanza del ragionamento dell’ex presidente della Corte Costituzionale è tutta racchiusa nella sua ultima, sintetica, affermazione: “Silvio Berlusconi, se non ha la maggioranza alla Camera, deve restituire il mandato al Presidente della Repubblica, perché per governare è necessario avere la maggioranza in tutti e due i rami del Parlamento”.
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