|
Il
Tribunale UE
(Terza Sezione)
ha pronunciato la seguente Sentenza
Contesto normativo
1 Ai sensi dell’art. 6 UE:
«1. L’Unione si fonda sui principi di libertà,
democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali, e dello stato di diritto, principi
che sono comuni agli Stati membri.
2. L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono
garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano
dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati
membri, in quanto principi generali del diritto
comunitario.
(…)».
2 A termini dell’art. 255 CE:
«1. Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona
fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale
in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai
documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della
Commissione, secondo i principi e alle condizioni da
definire a norma dei paragrafi 2 e 3.
2. I principi generali e le limitazioni a tutela di
interessi pubblici o privati applicabili al diritto di
accesso ai documenti sono stabiliti dal Consiglio, che
delibera secondo la procedura di cui all’articolo 251
[CE] entro due anni dall’entrata in vigore del trattato
di Amsterdam.
(…)».
3 Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del
Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all’accesso
del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del
Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43),
definisce i principi, le condizioni e le limitazioni del
diritto di accesso ai documenti di tali istituzioni
sancito all’art. 255 CE. Questo regolamento è
applicabile dal 3 dicembre 2001.
4 La decisione della Commissione 5 dicembre 2001,
2001/937/CE, CECA, Euratom, che modifica il suo
regolamento interno (GU L 345, pag. 94), ha abrogato la
decisione della Commissione 8 febbraio 1994, 94/90/CECA,
CE, Euratom, sull’accesso del pubblico ai documenti
della Commissione (GU L 46, pag. 58), che garantiva
l’attuazione, per quanto riguarda la Commissione, del
codice di condotta sull’accesso del pubblico ai
documenti del Consiglio e della Commissione (GU 1993, L
340, pag. 41; in prosieguo: il «codice di condotta»).
5 Il quarto e undicesimo ‘considerando’ del regolamento
n. 1049/2001 enunciano quanto segue:
«(4) Il presente regolamento mira a dare la massima
attuazione al diritto di accesso del pubblico ai
documenti e a definirne i principi generali e le
limitazioni a norma dell’articolo 255, paragrafo 2, (…)
CE.
(…)
(11) In linea di principio, tutti i documenti delle
istituzioni dovrebbero essere accessibili al pubblico.
Tuttavia, taluni interessi pubblici e privati dovrebbero
essere tutelati mediante eccezioni. Si dovrebbe
consentire alle istituzioni di proteggere le loro
consultazioni e discussioni interne quando sia
necessario per tutelare la propria capacità di espletare
le loro funzioni. Nel valutare le eccezioni, le
istituzioni dovrebbero tener conto dei principi
esistenti nella legislazione comunitaria in materia di
protezione dei dati personali, in tutti i settori di
attività dell’Unione».
6 Secondo l’art. 4 del regolamento n. 1049/2001,
relativo alle eccezioni al diritto di accesso:
«1. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la
cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di
quanto segue:
(…)
b) la vita privata e l’integrità dell’individuo, in
particolare in conformità con la legislazione
comunitaria sulla protezione dei dati personali.
2. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la
cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di
quanto segue:
(…)
– gli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e
di revisione contabile,
a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla
divulgazione.
3. L’accesso a un documento elaborato per uso interno da
un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una
questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una
decisione, viene rifiutato nel caso in cui la
divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente
il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi
sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso
interno, facenti parte di discussioni e consultazioni
preliminari in seno all’istituzione interessata, viene
rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora
la divulgazione del documento pregiudicherebbe
seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a
meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla
divulgazione.
(…)
6. Se solo alcune parti del documento richiesto sono
interessate da una delle eccezioni, le parti restanti
del documento sono divulgate (…)».
7 L’art. 6, n. 1, del regolamento n. 1049/2001 prevede
che «[i]l richiedente non è tenuto a motivare la
domanda».
8 La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 24
ottobre 1995, 95/46/CE, relativa alla tutela delle
persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati
personali, nonché alla libera circolazione di tali dati
(GU L 281, pag. 31), impone agli Stati membri di
tutelare le libertà e i diritti fondamentali delle
persone fisiche, in particolare la loro vita privata,
con riguardo al trattamento dei dati personali, per
garantire la libera circolazione dei dati personali
nella Comunità.
9 L’art. 286 CE dispone che gli atti comunitari sulla
protezione delle persone fisiche con riguardo al
trattamento dei dati personali nonché alla libera
circolazione di tali dati si applicano alle istituzioni
e agli organi comunitari.
10 Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del
Consiglio 18 dicembre 2000, n. 45/2001, concernente la
tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento
dei dati personali da parte delle istituzioni e degli
organismi comunitari, nonché la libera circolazione dei
dati (GU 2001, L 8, pag. 1), è stata adottato sulla base
dell’art. 286 CE.
11 Secondo il quindicesimo ‘considerando’ del
regolamento n. 45/2001:
«(…) L’accesso ai documenti, anche contenenti dati
personali, è soggetto alle disposizioni adottate in base
all’articolo 255 (…) CE, che si applica anche ai titoli
V e VI del [Trattato] UE».
12 Il regolamento n. 45/2001 dispone quanto segue:
«(...)
Articolo 1
Oggetto
1. Le istituzioni e gli organismi creati dai trattati
che istituiscono le Comunità europee o sulla loro base
(in prosieguo “le istituzioni e gli organismi
comunitari”) garantiscono, conformemente alle
disposizioni del presente regolamento, la tutela dei
diritti e delle libertà fondamentali delle persone
fisiche, in particolare il diritto alla vita privata per
quanto attiene al trattamento di dati personali. Essi
non limitano né vietano la libera circolazione dei dati
personali tra loro o verso i destinatari soggetti alla
normativa nazionale degli Stati membri adottata in
attuazione della direttiva 95/46 (…).
2. L’autorità di controllo indipendente istituita dal
presente regolamento (in prosieguo “il garante europeo
della protezione dei dati”) sorveglia l’applicazione
delle disposizioni del presente regolamento a tutti i
trattamenti dei dati personali eseguiti da
un’istituzione o da un organismo comunitario.
Articolo 2
Definizioni
Ai fini del presente regolamento s’intende per:
a) “dati personali”: qualsiasi informazione concernente
una persona fisica identificata o identificabile (…); si
considera identificabile la persona che può essere
identificata, direttamente o indirettamente, in
particolare mediante riferimento ad un numero
d’identificazione o ad uno o più elementi specifici
caratteristici della sua identità fisica, fisiologica,
psichica, economica, culturale o sociale;
b) “trattamento di dati personali” (…): qualsiasi
operazione o insieme di operazioni, compiute con o senza
l’ausilio di processi automatizzati e applicate a dati
personali, come la raccolta, la registrazione,
l’organizzazione, la conservazione, l’elaborazione o la
modifica, l’estrazione, la consultazione, l’impiego, la
comunicazione mediante trasmissione, diffusione o
[mediante] qualsiasi altra forma di messa a
disposizione, l’allineamento o l’interconnessione,
nonché il blocco, la cancellazione o la distruzione;
c) “archivio di dati personali” (…): qualsiasi insieme
strutturato di dati personali accessibili, secondo
criteri determinati, indipendentemente dal fatto che
tale insieme sia centralizzato, decentralizzato o
ripartito in modo funzionale o geografico;
(…)
Articolo 3
Campo d’applicazione
1. Il presente regolamento si applica al trattamento di
dati personali da parte di tutte le istituzioni e di
tutti gli organismi comunitari, nella misura in cui
detto trattamento avviene nell’esercizio di attività che
rientrano in tutto o in parte nel campo di applicazione
del diritto comunitario.
2. Il presente regolamento si applica al trattamento di
dati personali, interamente o parzialmente
automatizzato, nonché al trattamento non automatizzato
di dati personali contenuti o destinati a figurare negli
archivi.
(...)
Articolo 4
Qualità dei dati
1. I dati personali devono essere:
a) trattati in modo corretto e lecito;
b) raccolti per finalità determinate, esplicite e
legittime, e successivamente trattati in modo non
incompatibile con tali finalità (…);
(…)
Articolo 5
Liceità del trattamento
Il trattamento di dati personali può essere effettuato
soltanto quando:
a) è necessario per l’esecuzione di una funzione di
interesse pubblico in forza dei trattati che
istituiscono le Comunità europee o di altri atti
normativi adottati in base ad essi oppure per
l’esercizio legittimo di pubblici poteri di cui sono
investiti l’istituzione o l’organismo comunitario ovvero
i terzi cui vengono comunicati i dati; oppure
b) è necessario per adempiere un obbligo legale al quale
è soggetto il responsabile del trattamento (…)
(…)
d) l’interessato ha manifestato il proprio consenso in
maniera inequivocabile (…)
(…)
Articolo 8
Trasferimento di dati personali a destinatari diversi da
istituzioni e da organismi comunitari e soggetti alla
direttiva 95/46 (…)
Fatti salvi gli articoli 4, 5, 6 e 10, è consentito
trasferire dati personali a destinatari soggetti alla
normativa nazionale adottata in attuazione della
direttiva 95/46 (…) soltanto:
a) se il destinatario dimostra che i dati sono necessari
per l’espletamento di compiti nel pubblico interesse o
che rientrano nell’esercizio della pubblica autorità;
oppure
b) se il destinatario dimostra la necessità di
trasmettergli tali dati e se non sussistono ragioni per
presumere che possano subire pregiudizio interessi
legittimi degli interessati.
(…)
Articolo 18
Diritto di opposizione dell’interessato
L’interessato ha il diritto di:
a) opporsi in qualsiasi momento, per motivi preminenti e
legittimi connessi alla sua situazione particolare, al
trattamento di dati che lo riguardano, salvo nei casi
previsti dall’articolo 5, lettere b)[-]d). Qualora
l’opposizione si riveli fondata, tali dati non possono
più essere oggetto del trattamento;
(…)».
13 L’art. 8 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (CEDU)
dispone quanto segue:
«1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita
privata e familiare, del suo domicilio e della sua
corrispondenza.
2. Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica
nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza
sia prevista dalla legge e costituisca una misura che,
in una società democratica, è necessaria per la
sicurezza nazionale, per la pubblica sicurezza, per il
benessere economico del paese, per la difesa dell’ordine
e per la prevenzione dei reati, per la protezione della
salute o della morale, o per la protezione dei diritti e
delle libertà altrui».
14 La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
europea, proclamata il 7 dicembre 2000 a Nizza (GU C
364, pag. 1; in prosieguo: la «Carta») prevede:
«Articolo 7
Rispetto della vita privata e della vita familiare
Ogni individuo ha diritto al rispetto della propria vita
privata e familiare, del proprio domicilio e delle sue
comunicazioni.
Articolo 8
Protezione dei dati di carattere personale
1. Ogni individuo ha diritto alla protezione dei dati di
carattere personale che lo riguardano.
2. Tali dati devono essere trattati secondo il principio
di lealtà, per finalità determinate e in base al
consenso della persona interessata o a un altro
fondamento legittimo previsto dalla legge. Ogni
individuo ha il diritto di accedere ai dati raccolti che
lo riguardano e di ottenerne la rettifica.
3. Il rispetto di tali regole è soggetto al controllo di
un’autorità indipendente.
(…)
Articolo 42
Diritto d’accesso ai documenti
Qualsiasi cittadino dell’Unione o qualsiasi persona
fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale
in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai
documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della
Commissione.
(…)».
Fatti all’origine della controversia
15 La ricorrente è stata creata il 28 maggio 1992 con lo
scopo d’importare birra tedesca destinata agli spacci di
bevande del Regno Unito, situati principalmente nel nord
dell’Inghilterra.
16 Tuttavia, la ricorrente non ha potuto vendere il suo
prodotto in quanto nel Regno Unito un gran numero di
esercenti di spacci di bevande erano vincolati da
contratti di acquisto esclusivo che li obbligavano a
rifornirsi di birra presso determinati birrifici.
17 In virtù del Supply of Beer (Tied Estate) Order 1989
SI 1989/2390 (regolamento del Regno Unito relativo alla
fornitura di birra), i birrifici britannici che hanno
diritti di fornitura in oltre 2000 locali pubblici sono
tenuti a concedere ai gestori di tali esercizi la
possibilità di acquistare birra di un altro fabbricante
purché, come stabilito dall’art. 7, n. 2, lett. a), di
detto regolamento, la birra sia confezionata in barile e
abbia una gradazione alcolica superiore all’1,2% in
volume. Questa disposizione è comunemente chiamata la
«Guest Beer Provision» (in prosieguo la «GBP»).
18 Orbene, la maggior parte delle birre prodotte al di
fuori del Regno Unito non possono essere considerate
come «birra confezionata in barile» ai sensi della GBP e
non rientrano quindi nel campo di applicazione della
stessa.
19 Ritenendo che la GBP costituisca una misura di
effetto equivalente ad una restrizione quantitativa alle
importazioni, come tale incompatibile con l’art. 30 del
Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28
CE), la ricorrente ha presentato, con lettera del 3
aprile 1993, una denuncia alla Commissione iscritta a
ruolo con il numero P/93/4490/UK.
20 Dopo aver svolto indagini, il 12 aprile 1995 la
Commissione ha deciso di avviare un procedimento contro
il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord a
norma dell’art. 169 del Trattato CE (divenuto articolo
226 CE). Il 28 settembre 1995 essa ha informato la
ricorrente dell’esistenza di tale inchiesta e dell’invio
al Regno Unito, il 15 settembre 1995, di una lettera di
diffida. Il 26 giugno 1996 la Commissione ha deciso di
indirizzare al Regno Unito un parere motivato e il 5
agosto 1996 ha pubblicato un comunicato stampa in cui
annunciava tale decisione.
21 L’11 ottobre 1996 si è tenuta una riunione (in
prosieguo la «riunione dell’11 ottobre 1996» o la
«riunione»), alla quale hanno partecipato rappresentanti
della direzione generale (DG) «Mercato interno e servizi
finanziari» della Commissione, del Ministero del
Commercio e dell’Industria del Regno Unito e
rappresentanti della Confederazione delle industrie
della birra del mercato comune (in prosieguo: la «CBMC»).
La ricorrente, con lettera del 27 agosto 1996, aveva
chiesto di partecipare alla riunione ma la Commissione
si era rifiutata di accogliere la sua richiesta.
22 Il 15 marzo 1997 il Ministero del Commercio e
dell’Industria del Regno Unito ha annunciato un progetto
di modifica della GBP secondo il quale una birra
confezionata in bottiglia potrebbe essere rivenduta come
birra di diversa provenienza allo stesso modo di una
birra confezionata in barile. Dopo che la Commissione
aveva due volte sospeso, il 19 marzo 1997 e il 26 giugno
1997, la sua decisione di indirizzare un parere motivato
al Regno Unito, il capo dell’unità 2 «Applicazione degli
artt. 30-36 del Trattato CE (notifica, denunce,
infrazioni, ecc.) ed eliminazione delle restrizioni agli
scambi» della direzione B «Libera circolazione delle
merci e appalti pubblici» della DG «Mercato interno e
servizi finanziari» ha informato la ricorrente con
lettera 21 aprile 1997 che, tenuto conto del progetto di
revisione della GBP, il procedimento ex art. 169 del
Trattato CE era stato sospeso e che il parere motivato
non era stato notificato al governo del Regno Unito.
Egli ha precisato che tale procedimento sarebbe stato
concluso non appena la GBP modificata fosse entrata in
vigore. La nuova versione della GBP è divenuta
applicabile il 22 agosto 1997. Conseguentemente, il
parere motivato non è mai stato inviato al Regno Unito e
il 10 dicembre 1997 la Commissione ha infine deciso di
archiviare il procedimento di infrazione.
23 La ricorrente ha chiesto al direttore generale della
DG «Mercato interno e servizi finanziari», con fax
trasmesso il 21 marzo 1997, una copia del parere
motivato conformemente al codice di condotta. Tale
domanda è stata respinta così come una successiva
istanza di analogo contenuto.
24 Con lettera del 18 settembre 1997 (in prosieguo: la
«decisione del 18 settembre 1997»), il segretario
generale della Commissione ha confermato il rigetto
della domanda rivolta al direttore generale della DG
«Mercato interno e servizi finanziari».
25 La ricorrente ha proposto un ricorso dinanzi al
Tribunale contro la decisione del 18 settembre 1997,
iscritto a ruolo con il numero T-309/97. Con sentenza 14
ottobre 1999, Bavarian Lager/Commissione (causa
T-309/97, Racc. pag. II-3217), il Tribunale ha respinto
tale ricorso ritenendo che la tutela dell’obiettivo in
questione, vale a dire consentire allo Stato membro di
conformarsi volontariamente alle prescrizioni del
Trattato o, se del caso, offrirgli la possibilità di
giustificare la sua posizione, motivasse, a titolo di
protezione dell’interesse pubblico, il rifiuto di
accesso ad un documento preparatorio relativo alla fase
delle indagini del procedimento ex art. 169 del Trattato
CE.
26 Il 4 maggio 1998 la ricorrente ha presentato alla
Commissione, in applicazione del codice di condotta, una
domanda di accesso a tutti i documenti inseriti nel
fascicolo P/93/4490/UK da undici società e
organizzazioni designate e da tre categorie specifiche
di persone o di imprese. La Commissione ha respinto la
domanda iniziale in quanto il codice di condotta si
applicava solo ai documenti elaborati dalla Commissione.
La domanda di conferma è stata respinta dato che la
Commissione non aveva elaborato i documenti in questione
e che qualsiasi domanda avrebbe dovuto essere presentata
all’autore.
27 L’8 luglio 1998 la ricorrente ha presentato una
denuncia al Mediatore europeo iscritta a ruolo con il
numero 713/98/IJH, precisando, con lettera del 2
febbraio 1999, che intendeva ottenere i nominativi dei
rappresentanti della CBMC che avevano assistito alla
riunione dell’11 ottobre 1996 e quello delle società e
delle persone rientranti nelle quattordici categorie
identificate dalla ricorrente nella sua domanda iniziale
di accesso ai documenti contenenti osservazioni inviate
alla Commissione in relazione al fascicolo P/93/4490/UK.
28 In seguito ad uno scambio di lettere tra il Mediatore
e la Commissione, quest’ultima gli ha comunicato
nell’ottobre e novembre 1999 che, sulle 45 lettere
inviate alle persone interessate per chiedere loro
l’autorizzazione a divulgare la loro identità alla
ricorrente, la Commissione aveva ricevuto 20 risposte
delle quali 14 positive e 6 negative. La Commissione ha
trasmesso le generalità delle persone che avevano
accettato la divulgazione del loro nominativo. La
ricorrente ha precisato al Mediatore che la
documentazione inviata dalla Commissione era comunque
incompleta.
29 Nel suo progetto di raccomandazione inviato alla
Commissione, relativo alla denuncia 713/98/IJH del 17
maggio 2000, il Mediatore ha proposto che la Commissione
comunicasse alla ricorrente il nominativo dei
rappresentanti della CBMC che hanno assistito alla
riunione dell’11 ottobre 1996 e quello delle società e
delle persone che rientrano nelle quattordici categorie
identificate dalla ricorrente nella sua domanda iniziale
di accesso ai documenti contenenti osservazioni
trasmesse alla Commissione nell’ambito del fascicolo
P/93/4490/UK.
30 Nel suo parere motivato inviato al Mediatore il 3
luglio 2000, la Commissione ha ribadito che il consenso
della persona interessata rimaneva necessario, ma ha
precisato che sarebbe stata in grado di rivelare i
nominativi delle persone che non avevano risposto alla
sua richiesta di autorizzazione, poiché, in mancanza di
risposta, l’interesse e i diritti e libertà fondamentali
delle persone interessate non sarebbero prevalsi. Detta
istituzione ha pertanto aggiunto il nominativo di altre
25 persone.
31 Il 23 novembre 2000 il Mediatore ha sottoposto al
Parlamento la sua relazione speciale a seguito del
progetto di raccomandazione inviato alla Commissione
nella denuncia 713/98/IJH (in prosieguo: la «relazione
speciale»), nella quale ha affermato che non esisteva
alcun diritto fondamentale che si opponesse alla
divulgazione di informazioni comunicate ad un’autorità
amministrativa in via confidenziale e che la direttiva
95/46 non richiedeva che la Commissione mantenesse
segreti i nominativi delle persone che le avevano
comunicato opinioni o informazioni nell’ambito
dell’esercizio delle loro mansioni.
32 Il 30 settembre 2002, il Mediatore ha inviato una
lettera al presidente della Commissione Prodi,
precisando:
«Il Mediatore teme che le disposizioni sulla tutela dei
dati siano erroneamente interpretate in quanto implicano
l’esistenza di un diritto generale di partecipare
anonimamente ad attività pubbliche. Una tale errata
interpretazione può pregiudicare il principio di
trasparenza e il diritto di accesso del pubblico ai
documenti, sia a livello comunitario che degli Stati
membri ove il principio di trasparenza e l’accesso del
pubblico ai documenti sono sanciti da norme
costituzionali nazionali».
33 Secondo il comunicato stampa del Mediatore 12
dicembre 2001, n. 23/2001, il Parlamento ha adottato una
risoluzione sulla base della relazione speciale nella
quale si chiedeva alla Commissione di fornire le
informazioni richieste dalla ricorrente.
34 Con messaggio di posta elettronica del 5 dicembre
2003, la ricorrente ha chiesto alla Commissione
l’accesso ai documenti citati al precedente punto 27,
sul fondamento del regolamento n. 1049/2001.
35 La Commissione ha risposto a tale domanda con lettera
del 27 gennaio 2004, nella quale ha affermato che taluni
documenti riguardanti la riunione potevano essere
divulgati, ma ha anche attirato l’attenzione della
ricorrente sul fatto che cinque nominativi erano stati
omessi nel processo verbale della riunione dell’11
ottobre 1996, in quanto due persone si erano
espressamente opposte alla divulgazione della loro
identità e la Commissione non aveva potuto contattare le
altre tre.
36 Con messaggio di posta elettronica del 9 febbraio
2004, la ricorrente ha presentato una domanda di
conferma ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n.
1049/2001, al fine di ottenere il processo verbale
completo della riunione dell’11 ottobre 1996,
comprensivo di tutti i nominativi dei partecipanti.
37 Con lettera del 18 marzo 2004 (in prosieguo: la
«decisione impugnata»), la Commissione ha respinto la
domanda di conferma della ricorrente. Essa ha confermato
che il regolamento n. 45/2001 si applicava alla domanda
di divulgazione dei nominativi degli altri partecipanti.
Poiché la ricorrente non aveva dimostrato alcun
obiettivo espresso e legittimo, né la necessità di una
tale divulgazione, i requisiti previsti all’art. 8 del
detto regolamento non erano stati soddisfatti e si
applicava l’eccezione di cui all’art. 4, n. 1, lett. b),
del regolamento n. 1049/2001. La Commissione ha aggiunto
che, anche se le norme in materia di tutela dei dati
personali non fossero applicabili, per non pregiudicare
la sua capacità di svolgere indagini essa avrebbe
comunque potuto rifiutare di divulgare gli altri
nominativi ai sensi dell’art. 4, n. 2, terzo trattino,
del regolamento n. 1049/2001.
Procedimento e conclusioni delle parti
38 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria
del Tribunale il 27 maggio 2004, la ricorrente ha
proposto il presente ricorso.
39 Con ordinanza 6 dicembre 2004, il presidente della
Terza Sezione del Tribunale ha autorizzato la Repubblica
di Finlandia ad intervenire a sostegno delle conclusioni
della ricorrente. A seguito della desistenza della
Repubblica di Finlandia dal suo intervento, il
presidente della Terza Sezione del Tribunale, con
ordinanza 27 aprile 2005, ha annullato tale intervento.
40 Con atto depositato presso la cancelleria del
Tribunale il 28 febbraio 2006, il Garante europeo della
protezione dei dati (GEPD) ha chiesto di intervenire nel
presente procedimento a sostegno della ricorrente. Con
ordinanza 6 giugno 2006, il presidente della Terza
Sezione del Tribunale ha ammesso tale intervento.
41 Nell’ambito delle misure di organizzazione del
procedimento, la ricorrente e la Commissione sono state
invitate a produrre alcuni documenti. Le parti hanno
risposto a tali domande nei termini impartiti.
42 Con ordinanza 16 maggio 2006, conformemente agli
artt. 65, lett. b), 66, n. 1, e 67, n. 3, terzo comma,
del regolamento di procedura del Tribunale, quest’ultimo
ha ordinato alla Commissione di produrre il processo
verbale completo della riunione dell’11 ottobre 1996,
comprensivo di tutti i nominativi dei partecipanti, pur
prevedendo che tale documento non sarebbe stato
comunicato alla ricorrente nell’ambito del presente
procedimento. Tale domanda è stata soddisfatta.
43 Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto
ai quesiti del Tribunale all’udienza del 13 settembre
2006.
44 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare che l’accettazione da parte della
Commissione della modifica apportata dal governo
britannico alla GBP è contraria all’art. 30 del Trattato
CE (divenuto art. 28 CE);
– dichiarare che la Commissione non avrebbe dovuto
accettare la summenzionata modifica e che ha pertanto
violato l’art. 30 del Trattato CE;
– annullare la decisione impugnata;
– ordinare alla Commissione di comunicare i nominativi
di tutte le persone che hanno assistito alla riunione;
– condannare la Commissione alle spese.
45 Nel corso dell’udienza, il GEPD, sostenendo la
domanda di accesso ai documenti della ricorrente, ha
chiesto che il Tribunale voglia annullare la decisione
impugnata.
46 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere le domande relative al procedimento per
inadempimento in quanto irricevibili;
– respingere la domanda di annullamento della decisione
impugnata;
– respingere la domanda diretta a che le sia ordinato di
divulgare i nominativi delle altre persone che hanno
partecipato alla riunione come irricevibile;
– condannare la ricorrente alle spese.
Sulla ricevibilità della domanda volta a che il
Tribunale ingiunga alla Commissione di comunicare il
nominativo di tutte le persone che hanno assistito alla
riunione
47 Emerge da una costante giurisprudenza che il
Tribunale non può rivolgere ingiunzioni alle istituzioni
o sostituirsi a queste ultime nell’ambito del controllo
di legittimità che esso esercita. Tale limitazione del
controllo di legittimità vale per tutti i settori di
contenzioso che il Tribunale è competente a conoscere,
compreso quello dell’accesso ai documenti (sentenza del
Tribunale 12 luglio 2001, causa T-204/99, Mattila/Consiglio
e Commissione, Racc. pag. II-2265, punto 26, confermata
con sentenza della Corte 22 gennaio 2004, causa C-353/01
P, Mattila/Consiglio e Commissione, Racc. pag. I-1073,
punto 15).
48 Pertanto, la ricorrente non è legittimata a chiedere
che il Tribunale voglia ingiungere alla Commissione di
comunicarle il nominativo di tutte le persone che hanno
assistito alla riunione dell’11 ottobre 1996.
Sull’archiviazione illegittima del procedimento per
inadempimento ai sensi dell’art. 169 del Trattato CE
Argomenti delle parti
49 La ricorrente fa valere che la Commissione ha
accettato di archiviare un procedimento per
inadempimento in violazione dell’art. 30 del Trattato CE
o, in subordine, dell’art. 6 del Trattato CE (divenuto,
in seguito a modifica, art. 12 CE), di cui la riunione
dell’11 ottobre 1996 costituiva un elemento essenziale.
50 Infatti, dato che la Commissione, rileva la
ricorrente, ha respinto la domanda della ricorrente di
assistere alla riunione, che essa ha a torto archiviato
il procedimento per inadempimento, che la GBP modificata
ha continuato ad operare una discriminazione nei
confronti delle birre provenienti da altri Stati membri
diversi dal Regno Unito e che l’istituzione in parola si
è mostrata estremamente riluttante a divulgare i
nominativi dei partecipanti alla riunione, quest’ultima
ha funto da strumento a beneficio del governo del Regno
Unito e delle grandi società del Regno Unito produttrici
di birra per persuadere la Commissione ad accettare un
emendamento destinato ad impedire a importatori di birra
come la ricorrente di vendere i loro prodotti su una
parte importante del mercato britannico. Secondo la
ricorrente, tale concertazione, volta ad ottenere
un’archiviazione illegittima del procedimento per
inadempimento, ha comportato per la medesima la perdita
di un’opportunità e, di conseguenza, significative
perdite finanziarie. Pertanto, vi sarebbe stata
violazione dell’art. 30 del Trattato CE.
51 La ricorrente fa valere che la GBP modificata si pone
anche in contrasto con l’art. 6 del Trattato CE, in
quanto produrrebbe l’effetto di instaurare una
discriminazione fondata sulla nazionalità nei confronti
delle birre prodotte in altri Stati membri diversi dal
Regno Unito.
52 La Commissione ritiene in sostanza che siano
manifestamente irricevibili le domande della ricorrente
dirette a far dichiarare che la propria accettazione
della modifica apportata dal governo del Regno Unito
alla GBP è in contrasto con l’art. 30 del Trattato CE,
che non avrebbe dovuto accettarla e che ha pertanto
violato l’art. 30 del Trattato CE.
Giudizio del Tribunale
53 La ricorrente chiede al Tribunale di dichiarare che
l’accettazione da parte della Commissione della modifica
apportata dal governo britannico alla GBP è contraria
agli artt. 30 e 6 del Trattato CE. Tale istanza deve
essere intesa nel senso che la ricorrente deduce in
realtà che la Commissione ha archiviato a torto la sua
denuncia relativa a misure del Regno Unito asseritamente
in contrasto con il diritto comunitario.
54 Si deve a questo proposito ricordare che i privati
non sono legittimati ad impugnare il rifiuto della
Commissione di avviare un procedimento per inadempimento
nei confronti di uno Stato membro (ordinanza della Corte
12 giugno 1992, causa C-29/92, Asia Motor
Francia/Commissione, Racc. pag. I-3935, punto 21;
ordinanze del Tribunale 15 marzo 2004, causa T-139/02,
Institouto N. Avgerinopoulou e a./Commissione, Racc.
pag. II-875, punto 76, e 19 settembre 2005, causa
T-247/04, Aseprofar e Edifa/Commissione, Racc. pag.
II-3449, punto 40).
55 Emerge infatti dall’art. 169 del Trattato CE che la
Commissione non ha l’obbligo di avviare un procedimento
per inadempimento, ma dispone, a questo proposito, di un
potere discrezionale che esclude il diritto dei privati
di esigere dall’istituzione che essa prenda posizione in
un determinato senso e di presentare un ricorso di
annullamento contro il suo rifiuto ad agire (ordinanze
del Tribunale 16 febbraio 1998, causa T-182/97, Smanor e
a./Commissione, Racc. pag. II-271, punto 27, e
Institouto N. Avgerinopoulou e a./Commissione, cit.,
punto 77).
56 Nella fattispecie, la ricorrente non è quindi
legittimata a chiedere l’annullamento del rifiuto della
Commissione di avviare un procedimento per inadempimento
nei confronti del Regno Unito perché la GBP modificata
violerebbe gli artt. 6 e 30 del Trattato CE. In siffatte
circostanze, non si può contestare alla Commissione di
aver essa stessa violato tali articoli archiviando il
procedimento in questione.
57 Ad ogni modo, supponendo che l’istanza della
ricorrente non sia diretta ad ottenere l’annullamento di
tale rifiuto ma quello della decisione
sull’archiviazione della sua denuncia del 10 dicembre
1997, si deve ricordare che la decisione grazie alla
quale la Commissione procede all’archiviazione di una
denuncia con cui essa sia stata informata in merito al
comportamento di uno Stato membro passibile di avvio di
un procedimento per inadempimento è priva di forza
cogente e pertanto non costituisce un atto impugnabile
(ordinanza Aseprofar e Edifa/Commissione, cit., punto
48). Il ricorso è d’altronde fuori termine riguardo alla
data di tale decisione.
58 Di conseguenza, le censure della ricorrente relative
all’archiviazione della sua denuncia sono irricevibili.
59 Peraltro, riguardo alla censura della ricorrente
secondo la quale l’archiviazione illegittima del
procedimento per inadempimento ha comportato per
quest’ultima la perdita di un’opportunità e
significative perdite finanziarie, basta constatare che
la ricorrente non ha presentato alcuna domanda di
risarcimento nell’ambito del suo ricorso. Non occorre
pertanto esprimersi su questo punto.
Sull’accesso ai documenti
Argomenti delle parti
60 La ricorrente fa valere che, conformemente alle
conclusioni della relazione speciale del Mediatore,
l’eccezione prevista all’art. 4, n. 1, lett. b), del
regolamento n. 1049/2001 non è applicabile al caso di
specie, dato che la direttiva 95/46 non obbliga la
Commissione a segretare i nominativi delle persone che
le hanno comunicato opinioni o informazioni. A questo
proposito, la ricorrente fa riferimento alla lettera del
Mediatore inviata al presidente della Commissione il 30
settembre 2002, citata al precedente punto 32, nella
quale egli contesta alla Commissione di applicare
erroneamente la direttiva 95/46.
61 Inoltre, neppure l’art. 4, n. 3, del regolamento n.
1049/2001 si applicherebbe. Dato che la riunione si è
svolta nel 1996, il processo decisionale della
Commissione potrebbe essere eventualmente pregiudicato
dalla divulgazione solo in misura tutt’al più minima,
dato che sono trascorsi sette anni tra lo svolgimento di
tale riunione e la data in cui è stato proposto il
ricorso. Tuttavia, anche se questa disposizione si
applicasse, la Commissione non potrebbe invocarla a
sostegno del proprio rifiuto di divulgare le
informazioni richieste, poiché nel caso di specie
esisterebbe un interesse pubblico prevalente a tale
divulgazione. Infatti, il Mediatore e il Parlamento si
sarebbero particolarmente interessati, nella presente
controversia, al fatto che terzi influenti avrebbero
potuto comunicare con la massima segretezza la loro
opinione alla Commissione, il che sarebbe in contrasto
con il principio di trasparenza.
62 Nella sua replica la ricorrente fa valere che nel
controricorso vi è un elemento ulteriore, cioè che le
persone dei cui nominativi la ricorrente ha chiesto la
divulgazione erano rappresentanti della CBMC e che
avevano agito in conformità alle istruzioni dell’ente
che rappresentavano. La ricorrente sostiene che, dal
momento che la Commissione ha rivelato che tali persone
erano rappresentanti della CBMC, tale affermazione
assume pubblica rilevanza e la reputazione della
Commissione in merito al rispetto della riservatezza non
sarebbe compromessa dalla divulgazione dei nominativi di
tali persone.
63 La ricorrente ricorda che le associazioni
professionali quali la CBMC rappresentano generalmente
tutti gli operatori di uno specifico mercato o la
maggior parte di essi e tendono pertanto a presentare un
punto di vista a nome dell’insieme degli operatori di un
settore. La reputazione della Commissione potrebbe
essere compromessa solo se risultasse che, nel corso
della riunione dell’11 ottobre 1996, i rappresentanti
della CBMC avevano rappresentato un gruppo determinato
di birrifici al fine di mantenere la chiusura del
mercato della birra venduta negli spacci di bevande del
Regno Unito. Secondo la ricorrente, questa perdita di
riservatezza non presenta alcun rischio qualora le
informazioni siano state comunicate da dipendenti di una
tale associazione professionale, a meno che quest’ultima
non esponga correttamente il punto di vista di tutti i
suoi membri.
64 La ricorrente conclude che l’art. 2 del regolamento
n. 1049/2001 impone alla Commissione di divulgare
integralmente i nominativi dei partecipanti alla
riunione nonché le osservazioni trasmesse nell’ambito
del procedimento per inadempimento e che nessuna delle
eccezioni esposte all’art. 4 del regolamento n.
1049/2001 è applicabile al caso di specie.
65 Il GEPD fa valere, tra gli argomenti che ha
presentato nel corso dell’udienza, che la Commissione ha
violato l’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n.
1049/2001. Cita a questo proposito un documento
intitolato «Accesso del pubblico ai documenti e tutela
dei dati» (Documenti di riferimento, luglio 2005 n. 1,
GEPD – Garante europeo della protezione dei dati),
reperibile sul suo sito Internet.
66 Il GEPD sottolinea la necessità di stabilire un
equilibrio ottimale tra, da una parte, la tutela dei
dati personali, e, dall’altra, il diritto fondamentale
del cittadino europeo di accesso ai documenti delle
istituzioni. Orbene, il ragionamento della Commissione
non terrebbe nella dovuta considerazione tale
equilibrio, espressamente disciplinato dall’art. 4, n.
1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001. Infatti, una
domanda di accesso a documenti si fonderebbe su principi
democratici e non sarebbe necessario citare le ragioni
per le quali i documenti sono stati richiesti e,
pertanto, l’applicazione dell’art. 8 del regolamento n.
45/2001 non rileverebbe nel caso di specie. Allo stesso
modo, il GEPD ritiene che le norme di tutela dei dati
non consentano di dedurne un diritto generale di
partecipare anonimamente ad attività pubbliche.
67 Secondo il GEPD, l’interesse tutelato all’art. 4, n.
1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 è la vita
privata e non la tutela dei dati personali che
costituisce un concetto decisamente più ampio di quello
della vita privata. Pur se il nominativo di un
partecipante, citato nel processo verbale di una
riunione, rientra nella sfera dei dati personali, poiché
l’identità di tale persona viene rivelata e il concetto
di tutela dei dati personali è applicabile a tali dati,
a prescindere da se rientrino o meno nella sfera della
vita privata, il GEPD ricorda tuttavia che, nell’ambito
delle attività professionali, la divulgazione di un
nominativo non ha in genere alcun nesso con la vita
privata. Ne deduce che la Commissione non può invocare
l’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001
per rifiutare la divulgazione del nominativo delle
persone implicate.
68 Il GEPD conclude che, ad ogni modo, l’art. 4, n. 1,
lett. b), del regolamento n. 1049/2001 deve essere
interpretato nel senso che il diritto di rifiutare la
divulgazione non corrisponde a un diritto assoluto ma
implica che la vita privata sia pregiudicata in maniera
significativa o considerevole, il che deve essere
valutato riguardo alle norme e ai principi della tutela
dei dati personali. Non vi sarebbe alcun diritto
generale a favore delle persone interessate di opporsi
alla divulgazione. La persona interessata che si oppone
alla divulgazione dovrebbe avanzare una ragione
plausibile che spieghi perché la divulgazione potrebbe
esserle pregiudizievole.
69 La Commissione fa valere che la domanda di
annullamento della decisione impugnata non è fondata.
Essa constata che, nel caso di specie, si tratta
dell’interazione di due diritti, cioè il diritto di
accesso del pubblico ai documenti e il diritto alla
tutela della vita privata e dei dati.
70 Da una parte, il diritto di accesso del pubblico ai
documenti, conformemente al regolamento n. 1049/2001,
sarebbe generalmente senza restrizioni, automatico e
l’accesso a un documento non dipenderebbe dall’interesse
particolare di un richiedente. La persona che presenta
tale domanda non sarebbe generalmente tenuta a fornirne
i motivi.
71 D’altra parte, i dati personali potrebbero essere
correttamente e lecitamente divulgati solo sul
fondamento dei principi fondamentali che disciplinano il
diritto alla vita privata e delle disposizioni
specifiche applicabili in materia di trattamento dei
dati personali. La Commissione cita l’art. 8 CEDU,
l’art. 286 CE e gli artt. 7 e 8 della Carta. Le
disposizioni del regolamento n. 45/2001 prevedrebbero
che la persona che richiede l’accesso ai dati personali
dimostri che la divulgazione di tali dati è necessaria e
che la Commissione venga garantita affinché ciò non
rechi pregiudizio agli interessi legittimi della persona
interessata.
72 La Commissione osserva che la ricorrente non presenta
argomenti di diritto per sostenere la sua tesi secondo
la quale l’eccezione prevista all’art. 4, n. 1, lett.
b), del regolamento n. 1049/2001 e, inoltre, al
regolamento n. 45/2001 non è applicabile, bensì si
limita a invocare il progetto di raccomandazione del
Mediatore e la risoluzione del Parlamento che lo
sostiene. Orbene la conclusione del Mediatore sarebbe
fondata su un’interpretazione della direttiva 95/46 e
del codice di condotta che la Corte avrebbe da allora
disapprovato (sentenza della Corte 6 marzo 2003, causa
C-41/00 P, Interporc/Commissione, Racc. pag. I-2125;
sentenze del Tribunale 7 dicembre 1999, causa T-92/98,
Interporc/Commissione, Racc. pag. II-3521, punto 70, e
16 ottobre 2003, causa T-47/01, Co-Frutta/Commissione,
Racc. pag. II-4441, punti 63 e 64). Ad abundantiam, dato
che l’ultima domanda di accesso è stata presentata dalla
ricorrente dopo l’entrata in vigore dei regolamenti n.
1049/2001 e n. 45/2001, secondo la Commissione occorre
esaminare il suo rifiuto di divulgare le informazioni
richieste alla luce di tali disposizioni. Ad ogni modo,
non spetterebbe né al Mediatore né al Parlamento fornire
un’interpretazione conclusiva della legge.
73 La Commissione fa valere che la Corte ha confermato
la sua posizione per quanto riguarda la portata delle
disposizioni di tutela dei dati personali. Quest’ultima
avrebbe constatato che le norme di tutela dei dati
personali e, in particolare, il principio di
proporzionalità si applicavano in materia di
pubblicazione del nominativo di persone fisiche anche
quando si trattava di dipendenti del settore pubblico e
che il trattamento era effettuato nell’interesse
generale (sentenza della Corte 20 maggio 2003, cause
riunite C-465/00, C-138/01 e C-139/01, Österreichischer
Rundfunk e a., Racc. pag. I-4989, punto 64). Tale
approccio, relativamente alla direttiva 95/46, sarebbe
stato ulteriormente confermato dalla Corte nella
sentenza 6 novembre 2003, Lindqvist (causa C-101/01,
Racc. pag. I-12971, punto 24), secondo la quale la
nozione di «dati personali» ricomprende certamente il
nome di una persona accostato al suo recapito telefonico
o ad informazioni relative alla situazione lavorativa o
ai suoi passatempo.
74 La Commissione sottolinea che lo specifico metodo che
consente di conciliare il diritto di accesso del
pubblico ai documenti e il diritto alla vita privata e
alla protezione dei dati è riportato all’art. 4, n. 1,
lett. b), del regolamento n. 1049/2001, da leggersi in
combinato disposto con l’undicesimo ‘considerando’ del
detto regolamento secondo il quale «[n]el valutare le
eccezioni, le istituzioni dovrebbero tener conto dei
principi esistenti nella legislazione comunitaria in
materia di protezione dei dati personali, in tutti i
settori di attività dell’Unione». Tale eccezione non
dovrebbe essere bilanciata con un interesse pubblico
prevalente che giustifichi la divulgazione del documento
di cui trattasi, ai sensi del regolamento n. 1049/2001,
ma richiederebbe in particolare alle istituzioni
comunitarie che esse rifiutino l’accesso a un documento
se la sua comunicazione dovesse compromettere la tutela
della vita privata e quella dei dati personali.
75 Il regolamento n. 45/2001 non vieterebbe la
divulgazione o ogni altro trattamento di dati personali
da parte della Commissione, bensì fornirebbe lo
strumento per giudicare caso per caso se un’istituzione
possa lecitamente e correttamente procedere al
trattamento di dati personali e se un tale trattamento
non pregiudichi la tutela dei dati.
76 La Commissione sottolinea che, se in un caso
specifico e conformemente al regolamento n. 45/2001 il
trattamento viene effettuato in maniera lecita e
corretta, non si può invocare l’eccezione al diritto di
accesso del pubblico prevista all’art. 4, n. 1, lett.
b), del regolamento n. 1049/2001 e il documento
contenente dati personali deve essere divulgato. Per
contro, se il trattamento richiesto non fosse lecito e
corretto e se il richiedente non potesse giustificare la
necessità di una divulgazione, la Commissione non
sarebbe obbligata a divulgare tali dati.
77 La Commissione sostiene che, essendo i due diritti in
questione della stessa natura, dello stesso grado e
importanza, devono essere attuati congiuntamente e un
equilibrio andrebbe ricercato in ogni caso specifico
riguardante una domanda di accesso a un documento
pubblico che contiene dati personali.
78 La Commissione fa riferimento a una relazione sulla
situazione dei diritti fondamentali nell’Unione europea,
elaborata nel 2002 dalla rete UE di esperti indipendenti
in materia di diritti fondamentali CFR-CFD, secondo cui
«pur tenendo conto della possibilità di concedere solo
un accesso parziale a taluni documenti, l’istituzione
comunitaria è tenuta a non concedere un diritto di
accesso ai documenti qualora l’interesse del richiedente
non presenti alcun ragionevole rapporto di
proporzionalità con il conseguente pregiudizio del
diritto della persona interessata alla preservazione
della sua vita privata riguardo al trattamento di dati
personali».
79 La necessità di un tale approccio equilibrato sarebbe
stata sottolineata, nel suo parere 5/2001 del 17 maggio
2001 sulla relazione speciale del Mediatore, dal gruppo
di lavoro per la tutela dei dati istituito all’art. 29
della direttiva 95/46. Secondo detto parere:
«Occorre (…) rilevare che l’obbligo di comunicazione al
pubblico imposto dalla legislazione sull’accesso del
pubblico a documenti amministrativi non istituisce un
obbligo assoluto di libero accesso, ma piuttosto
condiziona l’obbligo di consentire il libero accesso ai
documenti alla debita osservanza del diritto alla
riservatezza. Una comunicazione illimitata o svincolata
di dati personali non trova quindi giustificazione.
Viceversa una lettura congiunta della legislazione
sull’accesso del pubblico e la tutela dei dati impone di
analizzare caso per caso le circostanze (…), per trovare
un punto di equilibrio tra i due diritti. In
particolare, a seguito di tale valutazione, la
legislazione sull’accesso del pubblico può articolarsi
in norme diverse da applicare a categorie diverse di
dati o a diversi tipi di persone interessate».
80 La Commissione ricorda che il regolamento n.
1049/2001 non prevede l’obbligo automatico e illimitato
di divulgare documenti o parti di documenti riguardanti
dati personali, ma che tale obbligo esiste solo nei
limiti in cui non contrasti con le norme applicabili in
materia di tutela dei dati.
81 Nel caso di specie la Commissione avrebbe tenuto
conto di tutte le circostanze della fattispecie. Per
quanto riguarda i rappresentanti delle autorità
britanniche e della CBMC, la ricorrente sarebbe stata
adeguatamente informata degli interessi e degli enti
rappresentati alla riunione. In qualità di
rappresentanti, le persone presenti avrebbero agito in
conformità alle istruzioni degli enti che
rappresentavano, e ciò in quanto rappresentanti di
questi ultimi e non presenti a titolo personale. La
Commissione sottolinea che le conseguenze delle
decisioni prese durante la riunione riguardavano gli
enti rappresentati e non i loro rappresentanti a titolo
personale. Sarebbe pertanto l’informazione relativa agli
enti rappresentati a costituire l’informazione
pertinente da sottoporre all’esame del pubblico in
applicazione del principio di trasparenza e il rifiuto
della Commissione di divulgare l’identità delle persone
che rappresentano tali interessi non dovrebbe essere
considerato come un pregiudizio ai diritti della
ricorrente. La Commissione avrebbe inoltre tenuto conto
della necessità di non compromettere la sua capacità di
svolgere indagini e le sue fonti di informazione.
82 La Commissione fa valere inoltre che la ricorrente
non ha mai soddisfatto l’obbligo di provare la necessità
del trasferimento di dati prevista all’art. 8, lett. b),
del regolamento n. 45/2001. Infatti, la comunicazione
dell’identità dei partecipanti non consentirebbe di
apportare chiarimenti supplementari in merito alla
decisione della Commissione di porre termine al
procedimento per inadempimento. Poiché il processo
verbale è stato divulgato, il pubblico sarebbe stato
ampiamente informato dei fatti e degli argomenti sul
fondamento dei quali la Commissione ha adottato la sua
decisione. Pertanto, dato che nessuna specifica e valida
ragione sarebbe stata fornita per provare la necessità
di divulgare dati personali a terzi, la Commissione
sarebbe stata tenuta a rifiutare una tale divulgazione.
83 Secondo la Commissione, contrariamente a quanto fatto
valere dalla ricorrente nella sua replica, il fatto che
i nominativi del personale della CBMC siano pubblici non
significa che lo stesso debba valere per l’identità
delle persone che hanno partecipato alla riunione. La
Commissione sottolinea che da ciò non deriva che il
nominativo di determinati rappresentanti di
un’associazione professionale che hanno rappresentato
quest’ultima durante una riunione possa essere
necessariamente dedotto dalla pubblicazione
dell’identità di tutto il suo personale. Infatti, se
così fosse, la ricorrente non avrebbe alcun motivo di
chiedere che tali nominativi le siano comunicati. Per di
più, la ricorrente non avrebbe suggerito che i
rappresentanti della CBMC non avessero difeso la
posizione dell’associazione durante la riunione. La
ricorrente non dimostrerebbe in che modo la divulgazione
dell’identità delle persone interessate fornirebbe
informazioni più pertinenti di quelle incluse nel
processo verbale della riunione e negli altri documenti
distribuiti.
84 Par quanto riguarda gli argomenti della ricorrente
relativi alla pretesa applicazione dell’art. 4, n. 3,
del regolamento n. 1049/2001, la Commissione sottolinea
di non aver fondato su tale eccezione il suo rifiuto di
divulgare i nominativi, ma su quella prevista all’art.
4, n. 2, terzo trattino, del tale regolamento.
85 La ricorrente sarebbe stata informata che, anche se
le disposizioni in materia di tutela dei dati non
fossero state applicabili alla domanda, la Commissione
sarebbe stata legittimata a rifiutare di divulgare,
contro la loro volontà, i nominativi di cinque persone,
al fine di non compromettere la sua capacità ad indagare
sulle presunte infrazioni al diritto comunitario. La
riunione dell’11 ottobre 1996 si sarebbe svolta
nell’ambito di una tale indagine. Se il nominativo di
persone che hanno fornito informazioni alla Commissione
potesse essere divulgato contro la loro volontà, la
Commissione potrebbe vedersi privata di una fonte
preziosa di informazione, il che potrebbe compromettere
la sua capacità di svolgere tali indagini.
86 La Commissione ricorda inoltre che, nell’ambito delle
denunce e dei procedimenti per inadempimento, i
denuncianti hanno la possibilità di scegliere tra un
trattamento «riservato» o «non riservato». Nessun valido
motivo consentirebbe di negare ad altre parti
interessate dal procedimento per inadempimento la
possibilità di beneficiare del medesimo diritto.
87 Di conseguenza, l’eccezione prevista all’art. 4, n.
2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 avrebbe
impedito di trasmettere alla ricorrente i cinque
nominativi rimasti anonimi.
88 La Commissione sostiene infine che la ricorrente non
ha fornito la prova di un «interesse pubblico prevalente
alla divulgazione» di tali nominativi, che consentirebbe
di opporsi all’applicazione di questa eccezione.
89 Nel caso di specie, la divulgazione dei nominativi di
altre persone, contro la loro volontà e contrariamente
alla loro aspettativa per quanto riguarda la
riservatezza qualora abbiano collaborato all’indagine
sulla presunta infrazione, comprometterebbe la tutela di
qualsiasi indagine. Pertanto, un evidente interesse
pubblico richiederebbe che la riservatezza delle
indagini sia riservata piuttosto che compromessa.
Giudizio del Tribunale
Osservazioni preliminari
90 Si deve in limine rilevare che la domanda di accesso
della ricorrente al documento completo così come il suo
ricorso si fondano sul regolamento n. 1049/2001.
91 Si deve poi ricordare che, nella decisione impugnata,
la Commissione ha ritenuto che il regolamento n. 45/2001
si applicasse alla domanda di divulgazione dei
nominativi dei partecipanti alla riunione dell’11
ottobre 1996. La Commissione ha ritenuto che, dal
momento che la ricorrente non avrebbe dimostrato né un
obiettivo espresso e legittimo né la necessità di una
tale divulgazione, i requisiti dell’art. 8 del detto
regolamento non fossero soddisfatti e l’eccezione
prevista all’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n.
1049/2001 si applicasse. Essa ha aggiunto che, anche se
le disposizioni adottate in tema di tutela dei dati
personali non fossero state applicabili, quest’ultima
avrebbe comunque dovuto rifiutare la divulgazione degli
altri nominativi ai sensi dell’art. 4, n. 2, terzo
trattino, del regolamento n. 1049/2001, per non
compromettere la sua capacità di svolgere indagini.
92 Si deve ricordare a questo proposito che, secondo
l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 1049/2001, il
richiedente l’accesso non è tenuto a motivare la sua
domanda e non deve quindi dimostrare qualsivoglia
interesse per avere accesso ai documenti richiesti (v.
sentenza del Tribunale 6 luglio 2006, cause riunite
T-391/03 e T-70/04, Franchet e Byk/Commissione, Racc.
pag. II-2023, punto 82, e la giurisprudenza ivi citata).
93 Si deve anche ricordare che l’accesso ai documenti
delle istituzioni costituisce il principio e che una
decisione di rifiuto è valida unicamente se è fondata su
una delle eccezioni previste all’art. 4 del regolamento
n. 1049/2001.
94 In conformità a una giurisprudenza costante, tali
eccezioni devono essere interpretate ed applicate in
senso restrittivo, al fine di non privare di efficacia
concreta l’applicazione del principio generale sancito
da questo regolamento (sentenza della Corte 11 gennaio
2000, cause riunite C-174/98 P e C-189/98 P, Paesi Bassi
e van der Wal/Commissione, Racc. pag. I-1, punto 27;
sentenze del Tribunale 7 febbraio 2002, causa T-211/00,
Kruijer/Consiglio, Racc. pag. II-485, punto 55, e
Franchet e Byk/Commissione, cit., punto 84).
95 Proprio alla luce di tale giurisprudenza occorre
esaminare l’applicazione da parte della Commissione
delle eccezioni previste all’art. 4, n. 1, lett. b), e
n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Sull’eccezione relativa alla tutela della vita privata e
dell’integrità dell’individuo prevista all’art. 4, n. 1,
lett. b), del regolamento n. 1049/2001
– Osservazioni preliminari relative all’articolazione
tra i regolamenti n. 1049/2001 e n. 45/2001
96 Occorre ricordare che, ai sensi dell’art. 4, n. 1,
lett. b), del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni
rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione
arrechi pregiudizio alla tutela della vita privata e
dell’integrità dell’individuo, in particolare in
conformità con la legislazione comunitaria sulla
protezione dei dati personali.
97 Si deve a questo proposito rilevare che, malgrado la
ricorrente nel suo ricorso faccia riferimento solo alla
direttiva 95/46 e non al regolamento n. 45/2001, il
ricorso in parola va inteso nel senso che esso riguarda
tale regolamento, poiché la decisione impugnata è
parzialmente fondata su quest’ultimo. All’udienza la
ricorrente ha fatto, correttamente, riferimento al
regolamento in parola.
98 Occorre in limine esaminare la relazione esistente
tra i regolamenti n. 1049/2001 e n. 45/2001 al fine di
applicare al caso di specie l’eccezione prevista
all’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n.
1049/2001. A tale scopo, bisogna ricordare che i loro
obiettivi sono distinti. Il primo intende garantire la
maggiore trasparenza possibile del processo decisionale
delle pubbliche autorità, nonché delle informazioni
sulle quali le loro decisioni si basano. Intende
pertanto facilitare al massimo l’esercizio del diritto
di accesso ai documenti, nonché promuovere una prassi
amministrativa corretta. Il secondo è volto a garantire
la tutela delle libertà e dei diritti fondamentali delle
persone fisiche, in particolare della loro vita privata
in sede di trattamento dei dati personali.
99 Il quindicesimo ‘considerando’ del regolamento n.
45/2001 indica che l’accesso ai documenti, anche
contenenti dati personali, è soggetto alle disposizioni
adottate in base all’art. 255 CE.
100 Pertanto, l’accesso ai documenti contenenti dati
personali rientra nell’ambito di applicazione del
regolamento n. 1049/2001, secondo il quale, in linea di
principio, tutti i documenti delle istituzioni
dovrebbero essere accessibili al pubblico. Prevede anche
che taluni interessi pubblici e privati debbano essere
tutelati mediante eccezioni.
101 Questo regolamento prevede quindi un’eccezione,
precedentemente richiamata, riguardante i casi in cui la
divulgazione pregiudichi la tutela della vita privata e
dell’integrità dell’individuo, in particolare in
conformità alla legislazione comunitaria sulla
protezione dei dati personali quale il regolamento n.
45/2001.
102 Inoltre, secondo l’undicesimo ‘considerando’ del
regolamento n. 1049/2001, nel valutare le eccezioni, le
istituzioni dovrebbero tenere conto dei principi
esistenti nella legislazione comunitaria in materia di
protezione dei dati personali in tutti i settori di
attività dell’Unione, quindi anche dei principi sanciti
nel regolamento n. 45/2001.
103 Occorre a questo proposito ricordare le disposizioni
di maggiore rilevanza del regolamento n. 45/2001.
104 Ai sensi dell’art. 2, lett. a), del regolamento n.
45/2001, i «dati personali» comprendono qualsiasi
informazione concernente una persona fisica identificata
o identificabile. Si considera identificabile la persona
che può essere identificata, direttamente o
indirettamente, in particolare mediante riferimento ad
un numero d’identificazione o ad uno o più elementi
specifici caratteristici della sua identità fisica,
fisiologica, psichica, economica, culturale o sociale.
Possono pertanto essere considerati dati personali, per
esempio, il cognome e i nomi, l’indirizzo postale,
l’indirizzo di posta elettronica, il numero di conto
bancario, i numeri di carte di credito, il numero della
previdenza sociale o quello telefonico oppure il numero
della patente di guida.
105 Inoltre, ai sensi dell’art. 2, lett. b), del
regolamento n. 45/2001, il «trattamento di dati
personali» include qualsiasi operazione o insieme di
operazioni compiute con o senza l’ausilio di processi
automatizzati e applicate a dati personali, come la
raccolta, la registrazione, l’organizzazione la
conservazione, l’elaborazione o la modifica,
l’estrazione, la consultazione, l’impiego, la
comunicazione mediante trasmissione, diffusione o
qualsiasi altra forma di messa a disposizione,
l’alienamento o l’interconnessione, nonché il blocco, la
cancellazione o la distruzione. Perciò, la comunicazione
di dati mediante trasmissione, diffusione o qualsiasi
altra forma di messa a disposizione rientra nella
definizione di «trattamento» e, pertanto, questo stesso
regolamento prevede, indipendentemente dal regolamento
n. 1049/2001, la possibilità di pubblicare taluni dati
personali.
106 Peraltro, occorre che il trattamento sia lecito ai
sensi dell’art. 5, lett. a) o b), del regolamento n.
45/2001, secondo il quale il trattamento deve essere
necessario per l’esecuzione di una funzione di interesse
pubblico o per adempiere un obbligo legale al quale è
soggetto il responsabile del trattamento. Occorre
rilevare che il diritto di accesso ai documenti delle
istituzioni, riconosciuto ai cittadini dell’Unione
europea e a qualsiasi persona fisica o giuridica che
risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro,
previsto all’art. 2 del regolamento n. 1049/2001,
costituisce un obbligo legale ai sensi dell’art. 5,
lett. b), del regolamento n. 45/2001. Pertanto, se il
regolamento n. 1049/2001 richiede la comunicazione dei
dati, la quale costituisce un «trattamento» a norma
dell’art. 2, lett. b), del regolamento n. 45/2001, a
questo proposito, l’art. 5 di questo stesso regolamento
rende lecita tale comunicazione.
107 Per quanto riguarda l’obbligo di provare la
necessità del trasferimento di dati prevista all’art. 8,
lett. b), del regolamento n. 45/2001, si deve ricordare
che l’accesso ai documenti contenenti dati personali
rientra nell’ambito di applicazione del regolamento n.
1049/2001 e che, ai sensi dell’art. 6, n. 1, di
quest’ultimo, il richiedente l’accesso non è tenuto a
motivare la sua domanda e non deve quindi dimostrare
qualsivoglia interesse per avere accesso ai documenti
richiesti (v. il precedente punto 92). Quindi, nel caso
in cui dati personali siano trasferiti per dare
attuazione all’art. 2 del regolamento n. 1049/2001, che
prevede il diritto di accesso ai documenti a favore di
tutti i cittadini dell’Unione, la situazione rientra nel
campo di applicazione di questo regolamento e, pertanto,
il richiedente non ha bisogno di provare la necessità
della divulgazione ai sensi dell’art. 8, lett. b), del
regolamento n. 45/2001. Infatti, se si esigesse che il
richiedente dimostri la necessità del trasferimento in
quanto condizione supplementare imposta dal regolamento
n. 45/2001, siffatto obbligo contrasterebbe con
l’obiettivo del regolamento n. 1049/2001, cioè l’accesso
più ampio possibile del pubblico ai documenti posseduti
dalle istituzioni.
108 Inoltre, poiché l’accesso a un documento è
rifiutato, ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. b), del
regolamento n. 1049/2001, nel caso in cui la sua
divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela della vita
privata e dell’integrità dell’individuo, un
trasferimento che non ricada nell’ambito di tale
eccezione non può, in linea di principio, ledere gli
interessi legittimi della persona interessata, ai sensi
dell’art. 8, lett. b), del regolamento n. 45/2001.
109 Per quanto riguarda il diritto di opposizione della
persona interessata, l’art. 18 del regolamento n.
45/2001 prevede che quest’ultima abbia il diritto di
opporsi in qualsiasi momento, per motivi preminenti e
legittimi connessi alla sua situazione particolare, al
trattamento di dati che la riguardano, salvo nei casi
previsti, in particolare, dall’art. 5, lett. b), del
detto regolamento. Pertanto, dato che il trattamento di
cui al regolamento n. 1049/2001 costituisce un obbligo
legale ai sensi dell’art. 5, lett. b), del regolamento
n. 45/2001, la persona interessata non gode, in linea di
principio, di un diritto di opposizione. Tuttavia, dato
che l’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n.
1049/2001 prevede un’eccezione a detto obbligo legale,
si deve tenere conto dell’incidenza della divulgazione
di dati relativi alla persona interessata su tale
fondamento.
110 Occorre a questo proposito rilevare che, se la
comunicazione di tali dati non pregiudica la tutela
della vita privata e dell’integrità della persona
interessata, come richiesto dall’art. 4, n. 1, lett. b),
del regolamento n. 1049/2001, il rifiuto della persona
interessata non può impedire detta comunicazione.
111 Si deve peraltro ricordare che le disposizioni del
regolamento n. 45/2001, dal momento che disciplinano il
trattamento dei dati personali che possono arrecare
pregiudizio alle libertà fondamentali e, in particolare,
al diritto alla vita privata, devono essere
necessariamente interpretate alla luce dei diritti
fondamentali che, secondo una costante giurisprudenza,
fanno parte integrante dei principi generali del diritto
dei quali la Corte e il Tribunale garantiscono
l’osservanza (v., per analogia, per quanto riguarda la
direttiva 95/46, sentenza Österreichischer Rundfunk e a.,
cit., punto 68).
112 Tali principi sono stati esplicitamente ripresi
dall’art. 6, n. 2, UE, ai sensi del quale l’Unione
rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti
dalla CEDU e quali risultano dalle tradizioni
costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto
principi generali del diritto comunitario.
113 Si deve a questo proposito rilevare che l’art. 8
CEDU, pur sancendo al n. 1 il principio di non ingerenza
delle autorità pubbliche nell’esercizio del diritto alla
vita privata, riconosce al n. 2 che una tale ingerenza è
ammissibile per quanto «sia prevista dalla legge e
costituisca una misura che, in una società democratica,
è necessaria per la sicurezza nazionale, per la pubblica
sicurezza, per il benessere economico del paese, per la
difesa dell’ordine e per la prevenzione dei reati, per
la protezione della salute o della morale, o per la
protezione dei diritti e delle libertà altrui».
114 Si deve anche rilevare che, secondo la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell’uomo, la «vita privata» è una nozione ampia che non
si presta ad una definizione esaustiva. L’art. 8 CEDU
tutela anche il diritto all’identità e allo sviluppo
personale, nonché il diritto per ciascun individuo di
allacciare e sviluppare relazioni con i suoi simili e
con il mondo esterno. Nessun motivo di principio
consente di escludere le attività professionali e
commerciali dalla nozione di «vita privata» (v. Corte
europea dei diritti dell’uomo, sentenze 16 dicembre
1992, Niemitz/Germania, série A n. 251-B, § 29; 16
febbraio 2000, Amann/Svizzera, Recueil des arrêts et
décisions, 2000-II, § 65, e 4 maggio 2000, Rotaru/Romania,
Recueil des arrêts et décisions, 2000-V, § 43). Esiste
quindi un’area di interazione tra l’individuo e i terzi
che, anche in un contesto pubblico, può rientrare nella
sfera della «vita privata» (v. Corte europea dei diritti
dell’uomo, sentenza 28 gennaio 2003, Peck/Regno Unito,
Recueil des arrêts et décisions, 2003-I, § 57, e la
giurisprudenza citata).
115 Per configurare l’esistenza di una violazione
dell’art. 8 CEDU, si deve in primo luogo determinare se
esista un’ingerenza nella vita della persona interessata
e, in secondo luogo, qualora ciò avvenga, se tale
ingerenza sia giustificata. Per essere giustificata,
detta ingerenza deve essere prevista dalla legge,
perseguire un legittimo scopo e rivelarsi necessaria in
una società democratica. Riguardo a quest’ultima
condizione, per stabilire se una divulgazione è
«necessaria in una società democratica», si deve
esaminare se i motivi invocati per giustificarla siano
«rilevanti e sufficienti» e se le misure adottate siano
proporzionate agli scopi legittimi perseguiti. Nelle
cause relative alla divulgazione di dati personali, la
Corte europea dei diritti dell’uomo ha riconosciuto che
le autorità competenti devono disporre di una certa
libertà per stabilire un giusto compromesso tra gli
interessi pubblici e privati concorrenti. Tuttavia, tale
margine di discrezionalità va di pari passo con un
controllo giurisdizionale e la sua entità dipende da
fattori quali la natura e l’importanza degli interessi
in gioco nonché la gravità dell’ingerenza (v. sentenza
Peck/Regno Unito, cit., in particolare § 76 e 77; v.
anche le conclusioni dell’avvocato generale Léger per la
sentenza 30 maggio 2006, cause riunite C-317/04 e
C-318/04, Parlamento/Consiglio e Commissione, Racc. pag.
I-4721, I-4724, paragrafi 226-228).
116 Si deve constatare che qualsiasi decisione adottata
in applicazione del regolamento n. 1049/2001 deve, in
conformità all’art. 6, n. 2, UE, rispettare l’art. 8
CEDU. Si deve a questo proposito ricordare che il
regolamento n. 1049/2001 fissa i principi generali e le
limitazioni che, per motivi di interesse pubblico o
privato, disciplinano l’esercizio del diritto di accesso
ai documenti conformemente all’art. 255, n. 2, CE.
Pertanto, l’art. 4, n. 1, lett. b), di questo
regolamento prevede un’eccezione che intende garantire
la tutela della vita privata e dell’integrità
dell’individuo.
117 Occorre peraltro ricordare che le eccezioni al
principio di accesso ai documenti devono essere
interpretate in senso restrittivo. L’eccezione prevista
all’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001
riguarda solo i dati personali che possono
effettivamente e concretamente pregiudicare il rispetto
della vita privata e dell’integrità dell’individuo.
118 Si deve anche sottolineare che il fatto che la
nozione di «vita privata» sia ampia, in conformità alla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell’uomo, e che il diritto alla tutela dei dati
personali possa costituire uno degli aspetti del diritto
al rispetto della vita privata (v., in tal senso,
conclusioni dell’avvocato generale Léger nella causa che
ha dato luogo alla sentenza Parlamento/Consiglio e
Commissione, cit., paragrafo 209), non significa che
tutti i dati personali rientrino necessariamente nella
nozione di «vita privata».
119 A maggior ragione, non tutti i dati personali sono
per loro natura in grado di pregiudicare la vita privata
della persona interessata. Infatti, al trentatreesimo
‘considerando’ della direttiva 95/46, si fa riferimento
ai dati che possono per loro natura ledere le libertà
fondamentali o la vita privata e che non dovrebbero
essere oggetto di trattamento salvo esplicito consenso
della persona interessata, il che implica che non tutti
i dati sono della stessa natura. Tali dati sensibili
possono essere ricompresi nelle categorie richiamate
dall’art. 10 del regolamento n. 45/2001, il quale
riguarda il trattamento di categorie particolari di dati
quali quelli che rivelino l’origine razziale o etnica,
le convinzioni religiose o filosofiche oppure i dati
relativi alla salute o alla vita sessuale.
120 Emerge da quanto precede che, nel caso di specie,
per poter determinare se l’eccezione prevista all’art.
4, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1049/2001 si
applichi, occorre esaminare se l’accesso del pubblico ai
nominativi dei partecipanti alla riunione dell’11
ottobre 1996 possa concretamente ed effettivamente
pregiudicare la tutela della vita privata e
dell’integrità delle persone interessate.
– Applicazione al caso di specie dell’eccezione relativa
al pregiudizio della vita privata e dell’integrità delle
persone interessate, prevista all’art. 4, n. 1, lett.
b), del regolamento n. 1049/2001
121 Nel caso di specie, la domanda di accesso in
questione riguarda il processo verbale di una riunione
della Commissione alla quale hanno partecipato
rappresentanti della DG «Mercato interno e servizi
finanziari» della Commissione, del Ministero del
Commercio e dell’Industria del Regno Unito e
rappresentanti della CBMC. Tale processo verbale include
un elenco dei partecipanti alla riunione, classificati
in funzione degli enti in nome e per conto dei quali
tali persone hanno partecipato alla detta riunione,
descritti in base al loro titolo, all’iniziale del loro
nome, al loro cognome e, se del caso, in base al
servizio, organismo e associazione da cui dipendono
nell’ambito di tali enti. Il testo del processo verbale
non fa riferimento alle persone fisiche ma agli enti in
questione, quali la CBMC, la DG «Mercato interno e
servizi finanzieri» o il Ministero del Commercio e
dell’Industria del Regno Unito.
122 Si deve pertanto constatare che l’elenco dei
partecipanti alla riunione che figura nel processo
verbale in questione contiene dati personali, ai sensi
dell’art. 2, lett. a), del regolamento n. 45/2001, dato
che le persone che hanno partecipato a detta riunione
possono esservi identificate.
123 Si deve tuttavia constatare che il mero fatto che un
documento contenga dati personali non significa
necessariamente che la vita privata o l’integrità delle
persone interessate sia messa in discussione, malgrado
le attività professionali non siano in linea di
principio escluse dalla nozione di «vita privata» ai
sensi dell’art. 8 CEDU (v. il precedente punto 114 e la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo
ivi citata).
124 Infatti, come segnala la stessa Commissione, le
persone presenti alla riunione dell’11 ottobre 1996, i
cui nominativi non sono stati divulgati, lo erano in
qualità di rappresentanti della CBMC e non a titolo
personale. La Commissione ha anche sottolineato che le
conseguenze delle decisioni prese nel corso della
riunione riguardavano gli enti rappresentati e non i
loro rappresentanti a titolo personale.
125 In tali circostanze, si deve constatare che il fatto
che il processo verbale contenga il nominativo di tali
rappresentanti non chiama in causa la vita privata delle
persone in questione, poiché queste ultime hanno
partecipato alla riunione in quanto rappresentanti dei
loro enti. Inoltre, come è stato precedentemente
accertato, il processo verbale non contiene opinioni
individuali imputabili a queste persone, bensì prese di
posizione imputabili agli enti che queste persone
rappresentano.
126 Si deve ad ogni modo rilevare che la divulgazione
del nominativo dei rappresentanti della CBMC non è in
grado di pregiudicare concretamente ed effettivamente la
tutela della vita privata e dell’integrità delle persone
interessate. La sola presenza del nominativo della
persona interessata nell’elenco dei partecipanti a una
riunione, per conto dell’ente che questa persona
rappresentava, non costituisce un tale pregiudizio e la
tutela della vita privata e dell’integrità delle persone
interessate non è compromessa.
127 Tale approccio non è contraddetto dalla citata
sentenza Österreichischer Rundfunk e a., invocata dalla
Commissione. In tale sentenza, la Corte ha ritenuto che
la raccolta di dati nominativi relativi ai redditi da
attività lavorativa di un individuo al fine di
comunicarli a terzi, rientrasse nell’ambito di
applicazione dell’art. 8 CEDU. La Corte ha anche
constatato che, sebbene la mera registrazione, da parte
del datore di lavoro, di dati nominativi relativi alle
retribuzioni corrisposte al suo personale non possa, in
quanto tale, costituire un’ingerenza nella vita privata,
la comunicazione di tali dati a un terzo, nel caso di
specie un’autorità pubblica, arrecava pregiudizio al
rispetto della vita degli interessati, quale che fosse
l’ulteriore utilizzazione delle informazioni così
comunicate, e presentava il carattere di un’ingerenza ai
sensi dell’art. 8 CEDU (sentenza Österreichischer
Rundfunk e a., cit., punto 74). La Corte ha aggiunto che
per accertare l’esistenza di una simile ingerenza, poco
importa che le informazioni comunicate abbiano o meno un
carattere sensibile o che gli interessati abbiano o meno
subito eventuali inconvenienti in seguito a tale
ingerenza. Bastava che i dati relativi ai redditi
percepiti da un lavoratore o da un pensionato fossero
comunicati dal datore di lavoro ad un terzo (sentenza
Österreichischer Rundfunk e a., cit., punto 75).
128 Occorre rilevare che i fatti di tale causa sono
distinti da quelli del caso di specie. Infatti, il caso
di specie è soggetto all’applicazione del regolamento n.
1049/2001 e l’eccezione prevista al suo art. 4, n. 1,
lett. b), riguarda solo la divulgazione dei dati
personali che può arrecare pregiudizio al rispetto della
vita privata e all’integrità dell’individuo. Orbene,
come è stato accertato al precedente punto 119, non
tutti i dati personali sono per loro natura in grado di
pregiudicare la vita privata della persona interessata.
Nelle circostanze della fattispecie, il semplice fatto
di divulgare la partecipazione di una persona fisica che
agisca nell’esercizio delle sue mansioni professionali,
in quanto rappresentante di un ente collettivo a una
riunione svolta con un’istituzione comunitaria,
quand’anche l’opinione personale espressa da questa
persona non possa in tale occasione essere identificata,
non può essere considerato come un’ingerenza nella sua
vita privata. Si deve quindi distinguere dalla
situazione di cui alla causa che ha dato luogo alla
citata sentenza Österreichischer Rundfunk e a., ove
erano in discussione la raccolta e la comunicazione da
parte del datore di lavoro a un’autorità pubblica di una
specifica combinazione di dati personali, cioè il
nominativo dei dipendenti insieme alla retribuzione
percepita da questi ultimi.
129 Nella sentenza Lindqvist, cit., anch’essa invocata
dalla Commissione, la Corte ha ritenuto che l’operazione
consistente nel fare riferimento, in una pagina
Internet, a diverse persone e nell’identificarle vuoi
con il loro nome, vuoi con altri mezzi, ad esempio
indicando il loro numero di telefono o informazioni
relative alla loro situazione lavorativa e ai loro
passatempo, costituisse un «trattamento di dati
personali interamente o parzialmente automatizzato» ai
sensi della direttiva 95/46 (sentenza Lindqvist, cit.,
punto 27). Tale sentenza non è decisiva per il caso di
specie. Infatti, come è stato ricordato al precedente
punto, il caso di specie è soggetto al regolamento n.
1049/2001 e si tratta quindi, oltre alla questione se
riguardi un trattamento di dati personali, di
determinare se la divulgazione dei dati in questione
arrechi pregiudizio al rispetto della vita privata e
all’integrità dell’individuo.
130 L’approccio del Tribunale non contraddice neppure la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell’uomo, secondo la quale il rispetto della vita
privata ricomprende il diritto dell’individuo di
allacciare e sviluppare relazioni con i suoi simili e
può estendersi ad attività professionali o commerciali
(sentenze Niemitz/Germania, cit., § 29; Amann/Suisse,
cit., § 65; Rotaru/Romania, cit., § 43, e Peck/Regno
Unito, cit., § 57).
131 Non si può infatti escludere a priori che la nozione
di vita privata ricopra alcuni aspetti dell’attività
professionale dell’individuo, ma ciò non significa
comunque che qualsiasi attività professionale
dell’individuo si trovi globalmente e necessariamente
coperta dalla tutela del diritto al rispetto della vita
privata. Orbene, il Tribunale ritiene che, nelle
circostanze della fattispecie, la sola partecipazione di
un rappresentante di un ente collettivo ad una riunione
svolta con un’istituzione comunitaria non rientri nella
sfera della sua vita privata, dimodoché la divulgazione
di un processo verbale che fa stato della sua presenza
alla detta riunione non può costituire un’ingerenza
nella sua vita privata.
132 Pertanto, la divulgazione dei nominativi in
questione non implica un’ingerenza nella vita privata
delle persone che hanno partecipato alla riunione e non
arreca pregiudizio alla tutela della loro vita privata e
dell’integrità della loro persona.
133 Di conseguenza, la Commissione ha ritenuto a torto
che l’eccezione prevista all’art. 4, n. 1, lett. b), del
regolamento n. 1049/2001 fosse applicabile al caso di
specie.
134 Peraltro, nel caso di specie, la Commissione non
pretende di essersi impegnata, al momento della raccolta
dei dati, cioè durante la riunione dell’11 ottobre 1996,
a mantenere segreto i nominativi dei partecipanti o che
i partecipanti abbiano chiesto alla Commissione nel
corso della riunione di non rivelare la loro identità.
Solo nel 1999, quando la Commissione ha chiesto
l’autorizzazione a rivelare la loro identità, alcuni
partecipanti hanno rifiutato che il loro nominativo
fosse divulgato.
135 Orbene, dato che nel caso di specie non è
soddisfatta la condizione relativa all’esistenza di un
pregiudizio alla tutela della vita privata e
dell’integrità della persona interessata, richiesta
all’art. 4, n. 1, lett. b), del regolamento n.
1049/2001, il rifiuto della persona interessata non può
impedire la divulgazione. Per di più, la Commissione non
ha neppure tentato di dimostrare che le persone che dopo
la riunione avevano rifiutato la divulgazione del loro
nominativo avessero provato che la tutela della loro
vita privata e della loro integrità sarebbe stata
pregiudicata dalla divulgazione.
136 A questo proposito, si deve anche notare che, in
definitiva, solo due delle persone in questione avevano
comunicato alla Commissione il loro rifiuto e che
quest’ultima non è stata in grado di contattare le altre
tre persone in causa, delle quali, parimenti, non aveva
divulgato i nominativi (v. il precedente punto 35).
137 Le persone che hanno partecipato a questa riunione
non hanno potuto ritenere che le opinioni espresse in
nome e per conto degli enti che rappresentavano
beneficiassero di un trattamento riservato. Si deve
ricordare che, nel caso di specie, si trattava di una
riunione svolta nell’ambito di un procedimento per
inadempimento. Anche se il denunciante può, in un tale
procedimento e in virtù delle norme interne della
Commissione, optare per un trattamento riservato, un
tale trattamento non è previsto per le altre persone che
hanno partecipato alle indagini. Inoltre, dato che la
Commissione ha divulgato il processo verbale, malgrado
ne fossero stati omessi certi nominativi, risulta chiaro
che secondo tale istituzione non si trattava di
informazioni coperte dal segreto professionale. Il
regolamento n. 45/2001 non prescrive che la Commissione
mantenga segreto il nominativo delle persone che le
comunicano opinioni o informazioni riguardanti
l’esercizio delle sue funzioni.
138 Quanto all’argomento della Commissione secondo il
quale la ricorrente non ha mai soddisfatto l’obbligo di
provare la necessità del trasferimento previsto all’art.
8, lett. b), del regolamento n. 45/2001, è sufficiente
ricordare che, come è stato constatato ai precedenti
punti 107 e 108, laddove la divulgazione dia attuazione
all’art. 2 del regolamento n. 1049/2001 e non rientri
nell’eccezione prevista all’art. 4, n. 1, lett. b), del
detto regolamento, il richiedente non deve provare la
necessità ai sensi dell’art. 8, lett. b), del
regolamento n. 45/2001. Pertanto, non può essere accolto
l’argomento della Commissione secondo cui la
comunicazione dell’identità dei partecipanti non avrebbe
consentito di apportare chiarimenti supplementari alla
sua decisione di porre termine al procedimento per
inadempimento.
139 Ne consegue che la Commissione ha commesso un errore
di diritto nel constatare, nella decisione impugnata,
che la ricorrente non aveva dimostrato né un obiettivo
espresso e legittimo né la necessità di ottenere il
nominativo delle cinque persone che hanno partecipato
alla riunione e che si sono opposte, dopo questa
riunione, alla comunicazione della loro identità alla
ricorrente.
140 Occorre ancora esaminare l’applicazione
dell’eccezione dell’art. 4, n. 2, terzo trattino, del
regolamento n. 1049/22001.
Sull’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi
delle attività ispettive, di indagine e di revisione
contabile
141 Si deve ricordare che, ai sensi dell’art. 4, n. 2,
terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, le
istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui
divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli
obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di
revisione contabile, a meno che vi sia un interesse
pubblico prevalente alla divulgazione del relativo
documento.
142 Anche se la ricorrente cita per errore nel suo atto
introduttivo l’art. 4, n. 3, del regolamento n.
1049/2001, si deve interpretare tale atto nel senso che
esso invoca l’art. 4, n. 2, terzo trattino, di questo
stesso regolamento, poiché proprio sulla base di tale
disposizione la Commissione ha in subordine motivato il
suo rifiuto di concedere l’accesso al processo verbale
completo. Ad ogni modo, nel corso dell’udienza, la
ricorrente ha fatto riferimento all’art. 4, n. 2, terzo
trattino, del regolamento n. 1049/2001.
143 Si deve ricordare che l’istituzione è tenuta a
valutare, in ogni fattispecie, se i documenti la cui
divulgazione è richiesta rientrino effettivamente
nell’ambito delle eccezioni elencate nel regolamento
relativo all’accesso ai documenti.
144 Nel caso di specie, si tratta del processo verbale
di una riunione svoltasi nell’ambito di un procedimento
per inadempimento.
145 Tuttavia, la circostanza secondo cui il documento in
questione è vincolato ad un procedimento per
inadempimento e, pertanto, riguarda attività di
indagine, non basta di per sé a giustificare
l’applicazione dell’eccezione invocata (v., in tal
senso, sentenza Bavarian Lager/Commissione, cit., punto
41). Infatti, come è stato precedentemente ricordato,
ogni eccezione al diritto di accesso ai documenti
dell’istituzione rientranti nella sfera di applicazione
del regolamento n. 1049/2001 deve essere interpretata ed
applicata in senso restrittivo (sentenza 13 settembre
2000, causa T-20/99, Denkavit Nederland/Commissione,
Racc. pag. II-3011, punto 45).
146 Si deve a questo proposito ricordare che le attività
di indagine della Commissione erano già terminate al
momento dell’adozione della decisione impugnata, il 18
marzo 2004. Infatti, la Commissione aveva già archiviato
il procedimento di infrazione contro il Regno Unito il
10 dicembre 1997.
147 Pertanto, nella fattispecie, si deve verificare se
il documento relativo ad attività di indagine fosse
coperto dall’eccezione prevista all’art. 4, n. 2, terzo
trattino, del regolamento n. 1049/2001, mentre
l’indagine era terminata e il procedimento di infrazione
chiuso da più di sei anni.
148 Il Tribunale ha già avuto l’occasione di constatare
che l’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n.
1049/2001, inteso a tutelare gli «obiettivi delle
attività ispettive, di indagine e di revisione
contabile», è applicabile solo se la divulgazione dei
documenti di cui trattasi rischia di mettere in pericolo
il completamento delle attività ispettive, di indagine o
di revisione contabile (sentenza Franchet e Byk/Commissione,
cit., punto 109).
149 A questo proposito, si deve rilevare che tale
eccezione, come emerge dalla sua formulazione, intende
tutelare non le attività di indagine in quanto tali,
bensì l’obiettivo di tali attività, il quale, come
risulta dalla citata sentenza Bavarian
Lager/Commissione, (punto 46), consiste, nel caso di un
procedimento per inadempimento, nel far sì che lo Stato
membro interessato si conformi al diritto comunitario.
Orbene, nel caso di specie, la Commissione aveva già
archiviato il procedimento di infrazione contro il Regno
Unito il 10 dicembre 1997 in quanto quest’ultimo aveva
modificato la normativa in questione e, pertanto,
l’obiettivo delle attività di indagine era stato
raggiunto. Perciò, al momento dell’adozione della
decisione impugnata, non era in corso alcuna attività di
indagine il cui obiettivo avrebbe potuto essere
compromesso dalla divulgazione del processo verbale
contenente il nominativo di alcuni rappresentanti di
enti che hanno partecipato alla riunione dell’11 ottobre
1996 e, pertanto, l’eccezione relativa all’art. 4, n. 2,
terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 non può
essere applicata nella fattispecie.
150 Per giustificare il suo rifiuto a divulgare la
totalità del processo verbale in questione, la
Commissione fa valere inoltre che, se il nominativo
delle persone che hanno fornito informazioni alla
Commissione potesse essere divulgato contro la loro
volontà, la Commissione potrebbe vedersi privata di una
fonte preziosa di informazioni, il che potrebbe
compromettere la sua capacità di svolgere indagini su
presunte infrazioni alla legislazione comunitaria.
151 Si deve a questo proposito ricordare che, secondo
una giurisprudenza costante, l’esame richiesto per il
trattamento di una domanda di accesso a certi documenti
deve rivestire un carattere concreto. Infatti, per un
verso, la mera circostanza che un documento riguardi un
interesse tutelato da un’eccezione non basta di per sé a
giustificare l’applicazione di quest’ultima (v., in tal
senso, sentenza Denkavit Nederland/Commissione, cit.,
punto 45). Per altro verso, il rischio di arrecare un
pregiudizio ad un interesse tutelato deve essere
ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico.
Di conseguenza, l’esame al quale deve procedere
l’istituzione per applicare un’eccezione deve essere
effettuato in concreto e deve emergere dalla motivazione
della decisione (sentenze del Tribunale 6 aprile 2000,
causa T-188/98, Kuijer/Consiglio, Racc. pag. II-1959,
punto 38, 13 aprile 2005, causa T-2/03, Verein für
Konsumenteninformation/Commissione, Racc. pag. II-1121,
punti 69 e 72, e Franchet e Byk/Commissione, cit., punto
115).
152 Quindi, sebbene si debba riconoscere che la
necessità di preservare l’anonimato delle persone che
sottopongono alla Commissione informazioni relative ad
eventuali violazioni del diritto comunitario costituisce
un obiettivo legittimo che può giustificare la mancata
concessione, da parte della Commissione, dell’accesso
totale o anche parziale a determinati documenti, è pur
sempre vero che, nel caso di specie, la Commissione si è
pronunciata in abstracto sul pregiudizio che la
divulgazione del documento interessato con i nominativi
potrebbe arrecare alla sua attività di indagine senza
dimostrare in modo adeguato che la divulgazione di tale
documento pregiudicherebbe concretamente ed
effettivamente la tutela degli obiettivi delle attività
di indagine. Pertanto, non è dimostrato nel caso di
specie che l’obiettivo delle attività di indagine
sarebbe stato concretamente ed effettivamente
compromesso dalla divulgazione di dati richiesti sei
anni dopo la chiusura delle dette attività.
153 Peraltro, come è stato in precedenza constatato, il
procedimento per inadempimento non prevede, salvo che
per il denunciante, alcun trattamento riservato per le
persone che hanno partecipato alle indagini. Risulta
che, se la Commissione ha divulgato il processo verbale
in questione senza i nominativi delle persone che non
avevano dato l’autorizzazione a divulgarlo, ciò dipende
dal fatto che essa ha in linea di principio ritenuto che
la divulgazione di tale documento non rientrasse nella
sfera dell’eccezione prevista all’art. 4, n. 2, terzo
trattino, del regolamento n. 1049/2001.
154 A questo proposito, il riferimento nel corso
dell’udienza da parte della Commissione alla sentenza 7
novembre 1985, Adams/Commissione (causa 145/83, Racc.
pag. 3539), sulla riservatezza delle informazioni
coperte dal segreto professionale non è rilevante. Si
trattava di un informatore che aveva denunciato pratiche
anticoncorrenziali del suo datore di lavoro e del tale
informatore la Commissione doveva mantenere segreta
l’identità. Orbene, quell’informatore le aveva
espressamente richiesto, sin dall’inizio del
procedimento, che non fosse rivelata la sua identità.
Tuttavia, come è stato in precedenza rilevato, nel caso
di specie la Commissione non ha dimostrato che all’epoca
della loro partecipazione alla citata riunione, le
persone implicate avevano potuto ritenere di beneficiare
di un qualsivoglia trattamento riservato o che avevano
richiesto alla Commissione di non rivelare la loro
identità. Come inoltre accertato al precedente punto
137, dato che la Commissione ha divulgato il processo
verbale, malgrado ne fossero stati omessi certi
nominativi, è giocoforza constatare che la Commissione
ha ritenuto che non si trattasse di informazioni coperte
da segreto professionale. Occorre infine ricordare che
la Commissione non ha esposto alcun argomento che
dimostri in che modo la divulgazione del nominativo
delle persone che hanno opposto il loro rifiuto avrebbe
potuto nuocere nella fattispecie alle eventuali attività
di indagine di cui trattasi.
155 In siffatte circostanze si deve constatare che gli
argomenti relativi alla tutela degli obiettivi delle
attività ispettive e di indagine non possono esser
accolti.
156 Di conseguenza, non occorre esaminare l’eventuale
esistenza di un interesse pubblico prevalente che
giustifichi la divulgazione del documento di cui
trattasi.
157 Da quanto precede emerge che il processo verbale
completo della riunione dell’11 ottobre 1996,
comprensivo di tutti i nominativi, non rientra nella
sfera delle eccezioni di cui all’art. 4, n. 1, lett. b),
o all’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n.
1049/2001.
158 Pertanto, si deve annullare la decisione impugnata.
Sulle spese
159 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di
procedura, la parte soccombente è condannata alle spese
se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione è
risultata soccombente, essa deve essere condannata alle
spese in conformità alle conclusioni della ricorrente.
160 Ai sensi dell’art. 87, n. 4, terzo comma, del
regolamento di procedura, il Tribunale può ordinare che
una parte interveniente sopporti le proprie spese. Nel
caso di specie, la parte interveniente a sostegno della
ricorrente sopporterà le sue spese.
Per questi motivi
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) È annullata la decisione della Commissione 18 marzo
2004 sul rigetto di una domanda di accesso al processo
verbale completo della riunione dell’11 ottobre 1996,
comprensivo di tutti i nominativi.
2) La Commissione è condannata alle spese sopportate da
The Bavarian Lager Co. Ltd.
3) Il Garante europeo della protezione dei dati (GEPD)
sopporterà le proprie spese.
Jaeger
Tiili
Czúcz
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’8 novembre
2007.
|
