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IL
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’ABRUZZO - Sezione
staccata di Pescara
ha pronunciato la seguente SENTENZA
Nel
giudizio proposto con ric. n. 684 del 2003 da**,
costituito con l’avv.**, come in ricorso;
contro
LA CAMERA DI COMMERCIO, INDUSTRIA, ARTIGIANATO ED
AGRICULTURA DI PESCARA, quale rappresentata, in giudizio
con l’avv.**, come in atti;**, costituita con gli
avv.**, come in atti; **, costituta con gli avv. ****,
come atto di costituzione;**, costituito con l’avv.**,
come in atti;**, costituito con l’avv.**, come in
memoria;
per l'annullamento
- della deliberazione di Giunta camerale/Pescara n.
155/7.7.2003 (rettifica piano per i fabbisogni di
personale anno 2003);
- della determinazione del vice segretario generale
vicario della Camera di Commercio di Pescara n.
3/9.7.2003 (bando di selezione interna per titoli ed
esami, per la copertura di 1 posto di categoria D3,
posizione economica D3, profilo di “coordinatore”,
riservato al personale della Camera di Commercio di
Pescara);
- della deliberazione di Giunta camerale/Pescara n.
171/18.7.2003 (selezione interna per la copertura di 1
posto di categoria D3: nomina commissione);
- del bando di selezione interna per titoli ed esami a
n. 1 posto nella categoria D3, pubblicato in data
9.7.2003;
- della deliberazione camerale /Pescara n.
11/30.10.2002, con piano occupazionale 2003 allegato,
nella parte e nella misura in cui si delibera la
copertura dell’unico posto di categoria D. 3 per
selezione interna (motivi aggiunti);
- atti conclusivi della selezione interna, ivi compresa
la graduatoria finale ((deliberazione di Giunta
camerale/Pescara n. 199/29.8.2003),
- atti di indizione della selezione interna per tre
posti di categoria D.1 – profilo di responsabile;
- del bando di selezione interna per titoli ed esami a
n. 3 posti nella categoria D1 (6.10.2003);
visto il ricorso, le costituzioni, i motivi aggiunti, le
memorie ed i documenti depositati;
visto la sentenza parziale n. 234/2004 (relativa al
concorso per il posto di cat.D3) e l’avvenuta
integrazione del contraddittorio;
udito all’udienza del 20 maggio 2004 il consigliere Dino
NAZZARO e gli avv. ****;
visto le conclusioni rassegnate in atti;
ritenuta la causa per la decisione e considerato, quanto
segue, in
FATTO e DIRITTO
- il ricorrente, in quanto laureato, ovvero quale
cittadino aspirante a partecipare ai concorsi pubblici,
impugna gli atti di cui in epigrafe, in quanto non hanno
previsto la partecipazione esterna per la copertura di
posti di organico, riservando gli stessi alla
“progressione verticale interna”, privilegiando le
categorie inferiori, anche se il regolamento prevede,
per la categoria D (ex VII e VIII q.f.) l’accesso
esterno di laureati, non raggiungibile per progressione
orizzontale; per il medesimo sarebbe una occasione di
lavoro persa.
I tre posti di cat. D. 1 (ex VII livello – responsabile)
sono stati assegnati per selezione interna.
I motivi di gravame sono: a) l’incompetenza (delibera n.
155/2003 di rettifica piano occupazionale 2002/03) della
Giunta camerale a modificare il piano occupazionale
deliberato dal Consiglio (art. 11 L. 29.12.1993 n. 580),
essendo esso organo esecutivo (art. 14, comma 1°, L.
29.12.1993 n. 580); negli anni pregressi vi è stata
sempre la progressione interna (2001, copertura di 15
posti vacanti; 1 cat. D. 1, 11 cat. C., 2 cat. B.), con
un pubblico concorso solo per le categorie inferiori (cat.
C), riservando ai propri dipendenti i posti dirigenziali
e di funzionario; tale riserva viene giustificata
dall’esigenza di valorizzare le professionalità
esistenti; la violazione della regola del concorso
pubblico (artt. 51, 97 e 98 cost.), quale principio
costituzionale, reiteratamente affermato dalla stessa
Corte Costituzionale (sent. n.n. 81/7.4.1983,
331/24.3.1998, 964/13.10.1988, 51/23.2.1994,
333/23.7.1993, 234/10.6.1994, 528/29.12.1995,
320/30.10.1997, 1/4.1.1999, 194/16.5.2002,
294/29.5.2002, 373/23.7.2002, 274/24.7.2003) e
palesemente violato nella fattispecie.
Le difese della Camera di Commercio e delle
controinteressate fanno le seguenti controdeduzioni: a)
carenza d’interesse a ricorrere, non avendo
l’interessato presentato una domanda di partecipazione,
e trattandosi di scelta organizzativa dell’Ente; b) la
delibera n. 155/03, sarebbe di mera esecuzione del piano
occupazionale 2002/03 (delibera consiliare n.
23/27.11.2001); c) la scelta di privilegiare le
professionalità interne sarebbe del tutto legittima,
anche in relazione al “blocco delle assunzioni” .
In sintesi ci si troverebbe davanti ad un’azione
“popolare”, per carenza di utilità concreta, senza aver
considerato la complessità dei concorsi banditi e da
bandire, nonché come la progressione verticale sia stata
espressamente prevista dal CCNL 31.4.1999 (art. 4) e
dall’art. 91 d. lgs. n. 267/2000.
In punto di motivi aggiunti si eccepisce la
inammissibilità per tardività, essendo stata la delibera
n. 11/30.10.2002, pubblicata all’albo camerale
dall’8.11.2002 al 15.11.2002; il ricorrente, inoltre,
avrebbe potuto fare “l’accesso” ai sensi della L.
241/90, ed aver la cognizione completa degli atti al
momento di proposizione del ricorso.
Gli allegati, infine, farebbero parte integrante della
delibera n. 11/2002.
Con sentenza n. 234/12.2.2004 la causa è stata decisa
parzialmente in relazione al concorso di cat. D3, con
integrazione del contraddittorio nei confronti dei tre
vincitori degli altri concorsi interni (cat. D.1).
Parte ricorrente insiste negli assunti già dedotti,
circa la illegittimità della selezione interna anche per
i posti di cat. D1.
L’Ente camerale fa presente di aver proposto appello
avverso la sentenza parziale, che è in attesa di
decisione incidentale, in punto di sospensione
dell’efficacia esecutoria; si chiede, quindi, di
attendere tale decisione d’appello.
Le altre difese rinnovano le eccezioni procedurali e
riportano il discorso sul piano organizzativo dell’Ente
e della progressione verticale, insistendo per la
sospensione del giudizio, dovendosi attendere la
decisione di appello sulla sentenza parziale.
La segnalata pendenza di un appello, avverso la sentenza
parziale, non costituisce ragione pregiudiziale valida
per la sospensione del giudizio, che anzi deve trovare
sollecita definizione anche per l’altro concorso (D1),
in conformità della “ragionevole durata del processo” e
per dare unitarietà al “decisum”.
Non vi sono neppure motivi per un differimento per
attendere di conoscere la decisione “incidentale”, in
punto di sospensione dell’efficacia della sentenza,
trattandosi di una mera pronuncia cautelare, cui non può
essere dato alcun valore determinante.
La tematica processuale va così ricompendiata.
Ogni cittadino può agire a tutela di diritti ed
interessi, contro gli atti della P.A. (art. 113 cost.),
e deve avere un interesse ad agire (art. 100 cpc e art.
26 L. Tar), personale, diretto e concreto; la
giurisprudenza ha anche chiarito come possa essere
sufficiente un mero interesse “strumentale” e/o
“morale”, sempre che il ricorso abbia una sua
giustificazione ed utilità pratica, in modo che la
sentenza non sia “inutiliter data”.
I soggetti convenuti e/o controinteressati hanno
sostenuto che il ricorrente non possa vantare alcuna
pretesa, in quanto un “quivis de populo”, che non ha
alcuna posizione “qualificata”, non avendo neppure fatto
domanda per partecipare ai concorsi, dal medesimo
impugnati.
Trattandosi di “concorsi interni riservati” non ha
pregio affermare che l’istante avrebbe dovuto comunque
inoltrare la sua domanda, sussistendo una preclusione
“ad origine”, che rende del tutto impossibile ogni
partecipazione esterna e, quindi, la stessa possibilità
“teorica” di una domanda concorsuale del ricorrente;
sostenere il contrario sarebbe mera retorica, nel
mentre, si concederebbe all’Ente, che ha scelto la
soluzione del concorso interno, una assoluta zona di
franchigia verso ogni impugnativa esterna, da parte di
soggetti non abilitati a partecipare ai concorsi
banditi.
Il giudicante, invero, deve dare valore decisivo alle
precettive norme costituzionali (artt. 4, 51, 97 e 98)
che riconoscono ad ogni cittadino la libertà di “accesso
agli uffici pubblici”, mediante partecipazione al
“concorso”, ed impongono ad ogni Amministrazione le
regole di “buona amministrazione” e di “imparzialità”;
canoni questi che sono stati valorizzati anche sul piano
della responsabilità civile della P.A. (Cass. Civ. S.U.
n. 500/99); in sintesi, ogni cittadino può aspirare a
diventare “pubblico impiegato dello Stato” e porsi al
“servizio esclusivo della Nazione”; la P.A. che
impedisce tale possibilità viola una concreta posizione
costituzionale, tutelabile in sede giurisdizionale,
perché l’accesso concorsuale al pubblico impiego deve
avvenire nelle forme e nei modi stabiliti, senza
compressioni e/o limitazioni.
L’ente pubblico deve attenersi, nel bandire i concorsi,
ai principi costituzionali, che prescrivono, di regola,
come gli stessi devono essere pubblici, secondo il
consolidato insegnamento della Corte Costituzionale, che
ha censurato, sia la composizione delle commissioni
concorsuali (emarginando l’elemento politico –
sindacale, onde garantire una maggiore imparzialità),
sia il facile e frequente ricorso ai “concorsi interni
e/o riservati”, che, in quanto tali, non sono più
pubblici, circoscrivendo la partecipazione a pochi
soggetti, già appartenenti all’Amministrazione e
penalizzando, così, non solo il diritto (in attesa di
espansione) del cittadino, aspirante al pubblico
impiego, ma la stessa P.A., che non ha più quella ampia
possibilità di scelta, per assicurarsi gli elementi
culturalmente più meritevoli.
I principi di “buona amministrazione” ed “imparzialità”
sono, quindi, palesemente violati in ipotesi di non
giustificate selezioni interne.
Il ricorrente, in quanto laureato che desidera entrare a
far parte dell’Ente camerale, ha una base legittimante
di natura costituzionale, non potendosi ignorare che
l’art. 4 della costituzione, riconosce al “cittadino” la
libertà di scelta del “lavoro”, che, nella fattispecie,
è stata limitata dall’indizione del concorso interno.
Sul piano dell’interesse, quindi, il ricorrente ha
subìto una lesione materiale e morale e, con la sua
impugnativa, intende rimettere in discussione l’operato
della Camera di Commercio, che, qualora il ricorso
venisse accolto, vedrebbe annullati i suoi provvedimenti
e dovrebbe adottare gli ulteriori atti nel senso del
“concorso pubblico”, cui questi potrebbe partecipare e
giocare la sua “chance”.
La questione della tardività dei motivi aggiunti avverso
la delibera n. 11/2002 è stata risolta con la sentenza
parziale e non attiene al concorso cat. D1.
La citata delibera n. 11/30.10.2002 concerne
l’approvazione del bilancio di previsione ed il “quadro
illustrativo delle spese per gli obiettivi e i programmi
(all.to B), con richiamo al piano occupazionale per
l’anno 2003 ed alla pianta organica (ridotta da 70 a 68
unità) e, infine, viene a confermare “le coperture di
posti vacanti sopra esposte, e riassunte nel prospetto
sub b-, con copertura autorizzata (per la cat. D3) con
concorso “interno”.
In questa sede va ribadito il contenuto (decisivo) della
delibera di Giunta n. 154/2003, che conferma, previa
dimostrazione del rispetto del valore–soglia, indicato
dal Ministero (D.M. 27.5.2003), la dotazione organica
(68 più il Segretario Generale) e la volontà di
procedere a “nuove assunzioni”, in “deroga al blocco”,
non sussistendo, per l’Ente camerale, alcun problema di
“blocco”, per essere il valore-indice, inferiore a
quello medio nazionale, e, quindi, la Camera di
Commercio di Pescara, posizionandosi sotto il valore
–soglia, può procedere a nuove assunzioni, nell’ambito
della dotazione organica e delle scelte operative fatte.
Il discorso gestionale, poi, va rinvenuto nel piano
occupazionale delle risorse umane 2002/03 (all.to A al
verbale consiliare n. 12/21.11.2001), dove si indicano
la “riqualificazione e valorizzazione delle risorse
interne” per “rafforzare le qualifiche e professionalità
medio – alte”, mediante “progressione verticale non
legata a logiche di puro automatismo” e dove risultano
scoperti anche posti di cat. D.1; circa le modalità di
copertura delle posizioni vacanti, premesso che per
l’anno 2001, si era fatto ampio ricorso alla
progressione verticale interna (per dare esecuzione
all’art. 4 del CCNL 31.3.1999), si dice che “sarà
necessario, in base alle vigenti normative, garantire un
adeguato accesso dall’esterno, tramite indizione di
concorso pubblico”, nel rispetto del regolamento per il
reclutamento del personale, “tramite selezione interna
od esterna secondo percentuali definite”, come da
allegato “c”.
Sul piano generale, quindi, non vi è stata la scelta per
la selezione interna, anzi si prospetta il contrario;
solo successivamente vi è un repentino mutamento
d’indirizzo (atto n.155/7.7.2003), e si rispolvera,
nonostante il confermato “favorevole indicatore di
equilibrio economico-finanziario”, l’inesistente “blocco
delle assunzioni”, che, come documentato dalla coeva
delibera n. 154/2003, era una questione che non si
poneva affatto per l’Ente camerale di Pescara,
ampiamente sotto il valore –soglia “ministeriale”; nella
stessa delibera n. 155/03, si autorizza la “progressione
verticale” per i posti di cat. D1, in palese deroga al
principio gestionale generale del piano di occupazione
(delibera consiliare n. 12/2001) e del regolamento per
il reclutamento del personale (delibera n. 21/2003),
dove la “selezione del personale interno” (anche non
laureato) deve sempre garantire (per la stessa categoria
di posto) un “adeguato accesso esterno” (art. 17), per i
“laureati”.
Il mutamento del concorso pubblico in selezione interna,
appare oltre che immotivato e/o erroneamente
giustificato, del tutto contraddittorio, con valutazioni
generiche strumentali e certamente non pertinenti al
concorso per la categoria D.1., con chiara lesione del
canone di “imparzialità” amministrativa, precludendo
l’accesso esterno, possibile per le categorie inferiori,
ma non per quelle superiori.
La sostituzione del concorso “pubblico” con quello
“interno”, resta una decisione umorale e contrastante
con la stessa volontà camerale, non coerente con il
piano occupazionale.
L’accesso ai posti di cat. D.1, invero, doveva essere
aperto sia al dipendente già in servizio, in base ai
requisiti stabiliti, sia ai concorrenti esterni (C.Cost.
n. 194/2002); la privatizzazione del rapporto non ha
minimamente scalfito il principio di cui all’art. 97,
comma 3° della Costituzione, né la natura organizzativa
dell’Ente camerale.
La “progressione verticale”, prevista dall’art. 4 del
CCNL 31.3.99, non va considerata una forma di
“promozione” ristretta, come nel caso di specie, a soli
dipendenti in servizio, quasi si trattasse di uno
scrutinio per “merito comparativo”, ma, in conformità
dei canoni costituzionali, deve rappresentare una
normale forma di avanzamento per via concorsuale
pubblica, beneficiando eventualmente di una eventuale e
proporzionata riserva, ma senza alcuna preclusione per
l’accesso esterno.
Nella fattispecie, la repentina scelta della selezione
interna, in luogo del concorso pubblico (già
preventivato nel piano occupazionale), non solo non
trova alcuna ragionevole spiegazione, ma risulta
aggravata dal fatto che, trattasi di tre posti (cat. D1)
e l’Amministrazione ben poteva effettuare un’adeguata
ripartizione.
Dagli atti, invero, emerge la tendenza (e la volontà)
delle Camere di Commercio di favorire la cd.
“progressione interna verticale”, pur riconoscendosi,
nelle istruzioni generali, di evitare le “selezioni
esclusive”, ma di riservare sempre una congrua
percentuale all’ingresso “esterno”; criterio giusto ed
esatto, che vale necessariamente, categoria per
categoria, e non solo per i posti di livello inferiore.
La delibera n. 215/3.10.2003, invero, si pone
espressamente il problema dello “adeguato accesso
esterno”, ma, invocando i principi di efficacia,
efficienza ed economicità, supera sia l’utilizzo
dell’istituto della “mobilità”, che qui non interessa,
sia il ricorso a “nuove assunzioni”, che si intende
riservare per l’accesso alle categorie basse ed
intermedie; la volontà, infatti, è quello di riservare
le categorie più elevate agli interni, per “investire
nelle professionalità già presenti nell’ente”; ad avviso
dell’Amministrazione, tale scelta sarebbe legittima e
conforme al principio di “buon andamento”.
Il ragionamento è viziato nella sua scelta di fondo,
perché, nel porre il distinguo tra categoria e
categoria, si viola il principio di imparzialità nei
confronti delle professionalità esterne (i laureati),
rendendo palesemente ingiusto e, perciò, illegittimo,
l’operato dell’Ente camerale.
Il principio costituzionale del concorso pubblico deve,
comunque, essere privilegiato e, per le ipotesi
contrarie, non sono sufficienti delle generiche ed
irrilevanti argomentazioni circa la valorizzazione
dell’esperienza di lavoro all’interno
dell’Amministrazione, ma necessita che questa
rappresenti un “particolare requisito professionale
specifico”, acquisito con l’attività di servizio, così
come è previsto per i concorsi di 2°; nel caso in esame
è, invece, sufficiente il solo titolo di studio (bando
concorsuale, art.2, ed art. 8 reg.to per il reclutamento
del personale – delibera n. 21/2003).
Per il concorso a tre posti di cat. D.1 “responsabile”,
infine, la delibera base è quella di Giunta n.
155/7.7.2003, perché la delibera consiliare n. 11/2002,
che non viene neppure richiamata nelle premesse, nulla
prevede per la categoria D.1 (ex VII q.f.); la
circostanza viene a dare, quindi, rilevanza anche al
denunciato vizio di incompetenza della Giunta, che
avrebbe attuata una procedura concorsuale non prevista
dal piano occupazionale e dal bilancio approvato.
La discrezionalità dell’Amministrazione, come chiarito
dalla Corte Costituzionale (sent. n.n. 274 e 373 del
2002) e dalla giurisprudenza, chiamata a valutare la
responsabilità civile dei comportamenti delle
Amministrazioni (la cd. perdita di “chance”), deve
assicurare sempre un equo bilanciamento, nella logica
della proporzionalità; la cd. valorizzazione del
personale interno, è essenzialmente un interesse di
categoria, apprezzabile e sempre presente nella
normativa primaria e secondaria, che, essendo venuta
meno la “progressione orizzontale”, deve assicurare
quella “verticale”; essa, però, non può essere assunto
dall’Ente a valore assoluto, preminente ed escludente,
perché sarebbe in conflitto con l’art. 97 cost., che non
a caso collega il “buon andamento” e la “imparzialità”
amministrativa, al principio del concorso pubblico; il
bilanciamento degli interessi, come detto, deve avvenire
considerando le diverse le professionalità ed i diversi
i titoli richiesti.
Lo stesso art. 4 del CCNL 31.3.1999, infatti, nel
prevedere la “progressione verticale” salvaguardia la
singola dotazione organica di ogni categoria, riservando
agli “interni”, i posti non “destinati all’accesso
dall’esterno”.
Conclusivamente il ricorso è accolto e le spese seguono
la soccombenza e vanno poste a carico dell’Ente
camerale, che ha la responsabilità degli atti emanati.
P.Q.M.
Il
Tribunale amministrativo per l’Abruzzo, sezione staccata
di Pescara,
- accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto
annulla il bando concorsuale per la selezione interna a
tre posti di “responsabile” (cat. D1), con il
consequenziale travolgimento e la caducazione degli atti
successivi, aventi a presupposto il citato bando;
- condanna la Camera di Commercio, Industria,
Artigianato e Agricoltura di Pescara, quale
rappresentata, al pagamento, in favore del ricorrente
delle spese di causa (onorari di avvocato, diritti di
procuratore e spese vive) che si liquidano in
complessivi € 3000= (tremila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del 20
maggio 2004.
Antonio CATONI presidente
Dino NAZZARO consigliere estensore
Il Segretario di udienza
Pubblicata mediante deposito in segreteria in data
03.06.2004
Il Direttore di Segreteria. |
