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Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione V
ha pronunciato la seguente sentenza
Svolgimento del
processo
Con sentenze 5 ottobre 2001 n. 992 e 30 settembre 2002
n. 912, confermate dal Consiglio di Stato con decisioni
3 agosto 2004 n. 5424 e 17 luglio 2004 n. 5137, il
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria aveva
disposto l'annullamento delle delibere (.14 febbraio
2000 n. 12, 24 febbraio 2000 n. 37, 26 marzo 2001 n. 34
e 29 marzo 2001 n. 371) aventi ad oggetto il Regolamento
del Comune di Genova relativo alla tassa sullo
smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni e le
tariffe fissate per gli anni 2000 e 2001.
Uguale sorte ha interessato la deliberazione consiliare
27 febbraio 2002 n. 23 di ulteriore modifica al
Regolamento, nonché la delibera 28 febbraio 2002 n.231
concernente le tariffe per l'anno 2002, con più sentenze
(13 settembre 2005 n. 1167,n. 1168, n.1169, n. 1170, n.
1171, n. 1172), modificate con pronunzie emesse in
seguito all' odierna udienza.
Questa Sezione ha accolto in parte i ricorsi in appello
proposti dal Comune di Genova ed, a modifica delle
sentenze impugnate, ha respinto i ricorsi in primo grado
nella parte in cui avevano ad oggetto la delibera
consiliare n. 23 del 2002.
Infine, con sentenza 13 settembre 2005 n.1175 il
Tribunale Amministrativo ha annullato la delibera
consiliare 13 marzo 2003 n.20, di ulteriore modifica al
Regolamento, nonché la delibera 20 marzo 2003 n.316,
concernente le tariffe fissate per l'anno 2003.
Con atto d" appello, notificato il 30 ottobre 2006, il
Comune di Genova ha chiesto la riforma della predetta
sentenza n.1175 del 2005 che sarebbe erronea nella parte
in cui:
1.- ha affermato la violazione, ad opera delle norme
regolamentari, degli artt. 65 e 68 del d.lgv 15 novembre
1993 n. 507, per l'asserita mancanza dell'
individuazione concreta degli indici iqs e ips;
2.- ha affermato la violazione, ad opera delle norme
regolamentari ed, in particolare, ad opera dell' att. 5
ter, 3° co, degli artt. 65 e 68 del d.lgv. n. 507 del
1993 sotto altri profili- (per mancata indicazione delle
ragioni che supportano le differenziazioni delle
categorie; per aver indicato convenzionalmente pari ad 1
il parametro dell' utenze domestiche al quale rapportare
le altre categorie,dopo aver calcolato gli indici di
produttività specifica e di qualità specifica);
3.-4.- ha affermato inutilizzabile la relazione prodotta
in giudizio dalla difesa comunale da cui è scaturito
l'accoglimento delle censure di difetto d" istruttoria e
di motivazione in merito all' adozione del regolamento e
della delibera tariffaria;
5.- ha giudicato inadeguata la relazione di GF Ambiente
ed ha censurato la mancata pubblicazione di detto atto
istruttorio della delibera di adozione delle tariffe ed
utilizzato anche per la determinazione dei coefficienti
ips e iqs;
6.- ha ritenuto non adeguatamente motivata l'adozione
della percentuale minima di legge per la deduzione del
costo complessivo di spezzamento dei rifiuti solidi
urbani;
7.- ha ritenuto illegittima l'adozione delle
agevolazioni in favore dell' utenza domestica.
In vista dell' odierna udienza il Comune di Genova ha
depositato una breve memoria.
Motivi della decisione
1.- In seguito al reiterato annullamento del Regolamento
che disciplina la tassa sulla raccolta e lo smaltimento
dei rifiuti solidi urbani ed interni e le relative
tariffe (anni 2000,2001), disposto con più sentenze, (13
settembre 2005 n. 1167,n. 1168, n. 1169, n. 1170, n.
1171, n. 1172), rese dal Tribunale amministrativo
regionale per la Liguria ed aventi ad oggetto da ultimo
la delibera consiliare 27 febbraio 2002 n.23 e la
delibera di giunta 28 febbraio 2002 n. 231(anno2002), il
Consiglio comunale di Genova ha adottato la delibera 13
marzo 2003 n. 20 di modifica del Regolamento, nonché la
delibera 20 marzo 2003 n. 316, concernente le tariffe
per l'anno 2003.
Entrambi questi atti sono stati annullati con
l'impugnata sentenza n.1175 del 2005.
2.-L'appello è parzialmente fondato.
2.-1.-Con la delibera consiliare n. 20 del 2003 il
Comune di Genova:
-a)ha confermato, per l'anno 2003, nella misura del 5%,
la detrazione per il costo di stazzamento, già stabilita
con deliberazione consiliare 27 febbraio 2002 n. 23
(art. 2 co. 3 del Regolamento);
bha corretto l'errore materiale riportato nell' art. 5
bis, co.3, dello stesso Regolamento, per essere il suo
contenuto difforme da quello portato nell' allegato A
della deliberazione n. 23 del 2002 (dove era riportata
la formula: iqs=Psm/Psi e non la formula iqs=cs/cmk).
Ha introdotto altre minimali variazioni che non sono
state fatte oggetto di censure con il ricorso in primo
grado.
Data la sostanziale identità di contenuto tra il
Regolamento adottato con delibera consiliare n. 23 del
2002 e quello adottato con la delibera consiliare n. 20
del 2003, devono essere riproposte le motivazioni con le
quali, in riforma parziale delle sentenze appellate (13
settembre 2005 n. 1167,n. 1168, n. 1169, n. 1170, n.
1171, n. 1172), con pronunzie emesse a conclusione dell'
odierna udienza, questo Collegio ha respinto i ricorsi
in primo grado nella parte in cui avevano ad oggetto la
delibera consiliare n. 23 del 2002.
2.1.-1.-Con la delibera n. 23 del 2002 (e,
conseguentemente, con la delibera n. 20 del 2003) sono
state recepite le indicazioni di cui alla circolare 22
giugno 1994 n. 95/E del Ministero Delle Finanze,
introducendo l art. 5/bis (di determinazione della
tassa) e l art. 5/ter (di differenziazione della
tariffa).
L'art. 5 bis precisa al co. 1°. che "-la tassa è
determinata, per le diverse utilizzazioni dei locali, in
base alla quantità e qualità dei rifiuti prodotti ed al
costo medio annuale del servizio per unità di superficie
dei rifiuti raccolti sulla base della seguente formula:
TS=Cmg x ips x iqs, dove TS=tassa; Cmg=costo medio
generale del servizio per unità di superficie; ips=
indice di produttività specifica della singola
utilizzazione; iqs= indice di qualità specifica del
rifiuto".
A sua volta l'indice di produttività specifica (ips),
che esprime la quantità media ordinaria per unità di
superficie dei rifiuti producibili da utenze raggruppate
in un" unica categoria, è calcolato secondo la seguente
formula: ips= qs/qm, riportata al comma 2° dell' art.
5/bis, dove qs è il coefficiente che indica la
produzione annuale media quantitativa dei rifiuti urbani
e/o speciali assimilati per unità di superficie,
producibile dalle singole attività (o da gruppi d"
attività omogenee); qm è il coefficiente che esprime il
rapporto tra la quantità totale dei rifiuti urbani e dei
rifiuti speciali assimilati annualmente raccolti nel
territorio comunale e la somma di tutte le superfici
iscritte a ruolo.
Il 3° comma dell' art. 5/bis dà la formula (iqs=psm/psi)
da utilizzare per il calcolo dell' indice di qualità
specifica del rifiuto, dove psm rappresenta la massa
volumetrica media dei rifiuti indifferenziati
complessivamente raccolti e psi la media volumetrica dei
rifiuti prodotti dalla specifica attività dedotta per
via sperimentale.
L'art. 5/ter riporta al 2° comma i criteri che devono
essere utilizzati per differenziare le tariffe da
applicare per unità di superficie a categorie e
sottocategorie d" utenza (." i raggruppamenti per
categorie e sottocategorie sono determinati dall' indice
di produttività specifica e dall' indice di qualità
specifica dei rifiuti prodotti secondo range di
produzione entro i quali non si individuano rilevanti
differenze sul costo generale del servizio, tenendo
presente, nell' articolazione delle categorie, i criteri
di massima indicati nell' art. 68,2° comma, d.lgs n. 507
del 1993...").
Dette modalità astrattamente individuate nel Regolamento
per operare il calcolo della tariffa attraverso i
coefficienti di produttività qualitativa e quantitativa
del rifiuto, così come dedotto con il primo motivo d"
appello, appaiono rispondenti ai criteri dettati dalle
norme di riferimento (artt. 65, 68, 69 del d.lgs n. 507
del 1993), mentre rientra nella competenza della giunta
comunale la determinazione delle singole tariffe e dei
parametri (che indicano il rapporto intercorrente tra le
tariffe delle diverse sottocategorie).
Occorre ribadire che, contrariamente a quanto operato
con la delibera n. 23 del 2002, la precedente delibera
consiliare n. 34 del 2001 si era limitata ad un semplice
richiamo al contenuto degli articoli nn. 68 e 69 del d.lgs
n. 507 del 1994, senza esplicitare alcun criterio di
determinazione delle categorie e delle tariffe.
2.1.-2. -Particolare attenzione merita la tabella
allegata alla delibera n. 23 del 2002 e quella
(identica) allegata alla delibera n. 20 del 2003 che
indicano 6 categorie di utenza, ciascuna delle quali
sono suddivise in sottocategorie (in numero di 31).
L'art. 68, 2° comma, del d.lgs. n. 507 del 1993 indica
dei criteri di massima a cui attenersi per disporre il
raggruppamento in un" unica categoria di tutte le
attività.
La "logica" che ha presieduto agli accorpamenti delle
utenze nelle categorie e nelle sottocategorie, in
conformità all' art. 5/ter, 2° co, è rinvenibile nella
relazione tecnica (punto 3.1.6) redatta, al termine di
una complessa indagine sperimentale, dalla GF Ambiente
S.r.l, incaricata a ciò con determinazioni dirigenziali
30 ottobre 2000 n. 126 e 7 marzo 2001 n. 21 (in data
immediatamente a ridosso dell'adozione della delibera
consiliare 26 marzo 2001 n. 34).
Detta relazione è stata depositata il 7 marzo 2005 nel
giudizio in primo grado in allegato alla relazione 5
marzo 2005, sottoscritta dai difensori del Comune di
Genova.
Nel provvedimento n. 21 del 2001 è espressamente
conferito l'incarico per effettuare un secondo
monitoraggio, il che porta a ritenere che, dopo gli
annullamenti delle delibere del 2000 e del 2001,
disposti dal giudice amministrativo, è stata attivata
una nuova istruttoria o, quantomeno, è stato disposto un
riesame (senza che sia dato conoscerne il contenuto) dei
dati e degli elementi precedentemente acquisiti, pur se
i risultati istruttori, tradotti negli atti
deliberativi, appaiono similari ai precedenti.
Afferma il giudice di prime cure, nel rilevare un
difetto di istruttoria e di motivazione, che, non
essendo state pubblicate, non è dato sapere per certo
quando e se effettivamente le indagini sono state
effettuate.
Si conviene con il Comune appellante sulla
utilizzabilità della relazione fatta pervenire dai suoi
difensori (salvo a verificare la sua idoneità a
rispondere a tutti i quesiti posti con ordinanza
istruttoria) e sulla non preclusione all' utilizzo della
documentazione raccolta e delle relazioni redatte dalla
GF Ambiente S.r.l., a prescindere da una loro precisa
individuazione (a pag 18 dell' appello è, comunque,
fatto cenno ad un monitoraggio eseguito "tra il 2001 ed
il 2002").
Si conviene anche sulla non necessità di pubblicazione
degli atti dell' istruttoria tecnica che accompagna un
atto deliberativo, potendo gli stessi essere acquisiti e
conosciuti da chiunque ne abbia interesse o necessità,
anche ai fini di giustizia.
Osserva, tuttavia, il Collegio che gli appellati, di cui
l'ordine provinciale dei medici chirurghi ed odontoiatri
di Genova, è soggetto esponenziale e rappresentativo
della loro categoria, esercitano un" attività i cui
locali, nel rispetto del criterio di "similarità", sono
stati ricondotti alla sottocategoria 4°.1 in cui sono
compresi "studi professionali, studi medici e
dentistici, autoscuole, altri locali adibiti a terziario
non ben specificati".
A prescindere dalle risultanze dell' indagine condotta
dalla GF Ambiente S.r.l. e da un diretto riferimento
alle stesse, l'inserimento delle utenze degli appellati
nella sottocategoria 4°.1 non appare delineare elementi
evidenti per i quali la tabella allegata alla delibera
n. 20 del 2003 debba essere valutata come incongruamente
difforme dalla classificazione di cui all' art. 68 del
d.ls n.507 del 1993, avente carattere meramente
esemplificativo ed alle quale, "di massima", avrebbe
dovuto conformarsi.
2.-1.-3.- Nel decidere gli appelli proposti dal Comune
di Genova avverso le sopra citate sentenze n. 1167,n.
1168, n. 1169, n. 1170, n. 1171, n. 1172 del 2005 è
stata fatta salva la delibera consiliare n. 23 del 2002
(e, conseguentemente, è immune da vizi anche la delibera
n. 20 del 2003 che la riproduce) nella parte in cui
introduce il 3° comma dell' art. 5/ter, disposizione
che, al fine del calcolo delle tariffe, pone
convenzionalmente uguale ad 1 (uno) l'incidenza sul
costo del servizio dei rifiuti prodotti dalle utenze
domestiche ("la tariffa è calcolata per unità di
superficie applicando al costo medio generale del
servizio il parametro relativo a ciascuna categoria di
utenza e l'incidenza sul costo del servizio dei rifiuti
prodotti dalle utenze domestiche, fatto quest" ultimo
uguale ad 1 (uno)").
é stata introdotta una procedura semplificata per il
calcolo della tariffa (per gli anni successivi) che non
altera il risultato finale cui si perverrebbe mediante
l'applicazione, ogni volta, della formula cmg x ips x
iqs, a condizione imprescindibile che gli indici di
produttività specifica e di qualità specifica del
rifiuto, necessari per un raffronto tra le diverse
categorie e sottocategorie, siano stati correttamente e
precedentemente individuati.
2.-1.-4.- Con riguardo alle norme regolamentari, è stata
posta in appello un" ulteriore questione.
L'art. 2, co. 3, del Regolamento adottato con delibera
consiliare 26 marzo 2001 n. 34, stabiliva che "ai fini
della determinazione del costo di esercizio" dei servizi
di nettezza urbana fosse dedotto il 5% del costo dello
spezzamento delle strade.
Tale deduzione è stata operata dal Comune ai sensi
dell'art. 61, comma 3 bis, del d. lgs. n. 507/1993,
secondo cui: "ai fini della determinazione del costo di
esercizio è dedotto dal costo complessivo dei servizi di
nettezza urbana gestiti in regime di privativa comunale
un importo, da determinarsi con lo stesso regolamento di
cui all'art. 68, non inferiore al 5% e non superiore al
15%, a titolo di costo dello spazzamento dei rifiuti
solidi urbani di cui all'art. 2, terzo comma, n. 3), del
D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915" (dunque, la
percentuale è da applicarsi al costo complessivo dei
servizi e non al costo complessivo dello spezzamento
delle strade, come erroneamente ritenuto dal giudice di
prime cure).
Ai sensi dell'art. 53, comma 17, della legge 23 dicembre
2000 n. 388, "in deroga a quanto previsto dall'articolo
61, comma 3-bis, del decreto legislativo 15 novembre
1993, n. 507, introdotto dall'articolo 3 della legge 28
dicembre 1995, n. 549, per gli anni 2001 e 2002, ai fini
della determinazione del costo d" esercizio della
nettezza urbana gestito in regime di privativa comunale,
con apposito provvedimento consiliare, i Comuni possono
considerare l'intero costo dello spazzamento dei rifiuti
solidi urbani di cui all'articolo 7 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22".
Con decisione (tra le altre) n. 5435 del 2004, nel
confermare la sentenza n. 910 del 2002 e,
conseguentemente, l'annullamento della delibera
consiliare n. 34 del 2001, questa Sezione è pervenuta
alla conclusione che all' Amministrazione comunale era
stata accordata una facoltà il cui esercizio avrebbe
dovuto essere supportato dall' esternazione di un
apprezzamento tecnico-economico per il quale, a fronte
di un significativo margine corrente tra le due
percentuali, era stata indotta ad optare per il valore
percentuale inferiore.
Nell' adeguarsi alle pronunzie, il Comune ha esplicitato
una sufficiente ed idonea motivazione nelle premesse
alla delibera consiliare n. 20 del 2003 in cui è dato
leggere che "il contenimento della detrazione del 5%
appare altresì giustificata dall' obiettivo previsto
dalla normativa vigente di pervenire gradualmente ad una
copertura integrale del costo del servizio".
Nella delibera è anche riportato che "per l'anno 2002 la
determinazione della misura della detrazione è stata
assunta "tenendo conto delle previsioni del bilancio di
cui alla tabella allegata sotto la lett. "Y"e che "le
tariffe approvate per il 2002 non hanno coperto l'intero
costo del servizio e le agevolazioni tarifferie dei
diversi servizi alle fasce deboli poste a carico della
fiscalità generale"
2.-2.-Diverse sono le conclusioni cui si perviene avendo
riguardo alla delibera di giunta 20 marzo 2003 n. 316
con la quale sono state determinate le tariffe.
Per il 2003 l'Azienda multiservizi e d" igiene urbana ha
preventivato il costo del servizio in euro
85.842.000,00.
Dall' importo di euro 85.842.000,00 è stata detratta la
percentuale del 5% per lo spezzamento dalle strade dei
rifiuti solidi urbani (pari ad euro 4.292.100,00) ed è
stata aggiunta la somma di euro 2.500.000,00, relativa a
quote indebite "per cui le spese afferenti alla gestione
dei rifiuti ammontano ad euro 84.049.900,00".
Il Comune di Genova, per l'anno 2003, si è proposto di
conseguire un grado di copertura del costo del servizio
pari al 97,37% per un importo di euro 81.842.000,00.
Per pervenire a tale risultato si è reso necessario
incrementare la tariffa del 3,7 % (così è riportato
nella parte motiva della delibera di giunta n. 316 del
2003).
Una prima incongruenza si appalesa evidente ove
l'incremento sia stato calcolato sull' importo delle
singole tariffe, come definito per l'anno 2002.
Le tariffe fissate per il 2002 con delibera di giunta n.
231 del 2002, avendo a riferimento solamente i
"parametri" (intesi come rapporto tra le tariffe delle
diverse sottocategorie), sono state annullate con più
sentenze del Tribunale amministrativo regionale,
confermate sul punto in appello da questo Collegio con
pronunzie assunte al termine dell' odierna udienza.
Per il 2003 nella delibera di giunta n. 316 del 2003
sono stati replicati i "parametri", rinvenibili per il
2002 nel prospetto allegato alla delibera di giunta n.
231 del 2002 (di determinazione delle tariffe per l'anno
2002),e sono state indicate le tariffe. Per ciascuna
sottocategoria, ad essi si sarebbero dovuti aggiungere
gli indici ips ed iqs e tutti gli elementi che avevano
condotto a quantificare i differenti coefficienti ed a
definire le tariffe.
L'art. 69,co. 2°, del d.lgs n. 507 del 1993, prende in
considerazione specificamente i rapporti tra le tariffe
e i costi del servizio "discriminati in base alla loro
classificazione economica". (Cfr. Cass. Civ., Sez.V, 12
marzo 2007 n. 5722).
L'indicazione dei "rapporti tra le tariffe", intesi come
differenze proporzionali delle tariffe applicate a
ciascuna sottocategoria, può essere utile per percepire
con immediatezza le differenze tariffarie quale visivo
risultato delle indagini e della determinazione dei
coefficienti di qualità e di quantità dei rifiuti, ma
non è in alcun modo sufficiente.
Come già osservato da questa Sezione con decisione n.
5436 del 2004, i dati e gli elementi di valutazione
offerti dalla GF Ambiente S.r.l. (che si è presa la cura
di indicare gli indici iqs e ips) non dovevano essere
acquisiti in modo acritico, ma l'Amministrazione, dopo
averli analizzati, avrebbe dovuto esplicare ed
illustrare le risultanze dell' indagine, fornendo
chiarimenti e delucidazioni delle quali è priva anche la
delibera n. 231 del 2002 di determinazione delle
tariffe.
2.-2.-1.-.-Viene, poi, in rilievo un ulteriore profilo
d" illegittimità (7° motivo d" appello), senza effetto
colto con le decisioni attinenti alle precedenti
delibere di adozione delle tariffe per gli anni 2000,
2001 e 2002.
La questione attiene alla sottocategoria dell'utenza
domestica.
Il giudice di prime cure ha censurato la delibera di
adozione delle tariffe nella parte in cui, richiamando
l'art. 49, 10° co. d.lgs n. 22 del 1997, il Comune ha
espressamente dichiarato l'intento di voler dare
applicazione alla suddetta previsione mediante un
abbattimento dell' indice di produttività specifica
delle unità abitative.
Ma, come già sopra osservato con riguardo alla
generalità delle sottocategorie, non è dato conoscere
l'iter attraverso il quale sono stati definiti i
coefficienti iqs e ips, riportando la tabella allegata
alla delibera di giunta n. 316 del 2003 la sola tariffa,
pari ad euro 1,95. La tabella indica anche i
"parametri", intesi come rapporto tra le tariffe delle
varie sottocategorie. Attribuito alla sottocategoria
dell' utenza domestica il valore pari ad uno, alle altre
sottocategorie è assegnato un parametro che moltiplicato
per l'importo della tariffa dell' utenza domestica dà
come risultato l'importo della tariffa dell' altra
sottocategoria (es. moltiplicando il parametro (4,00),
assegnato agli ospedali ed alle case di cura, per la
tariffa dell' utenza domestica (euro 1,95), si ottiene
come risultato l'ammontare della tariffa della
sottocategoria 3.6, pari ad euro 7,67 (8)).
é evidente l'incidenza, sull' importo delle tariffe
delle altre sottocategorie, di ogni abbattimento
agevolativo disposto a favore di una di esse, rimanendo
immodificato l'importo determinato di parziale copertura
del costo complessivo del servizio.
Solo dopo che è stata effettuata correttamente la prima
operazione e, anche per condurre una comparazione tra le
tariffe, avuto un quadro conoscitivo completo dei reali
"pesi" per ciascuna categoria d" utenti, è possibile
applicare l'agevolazione, stabilendone la misura.
Non si concorda con il giudice di prime cure nel punto
in cui afferma la non applicabilità dell' agevolazione
alle utenze domestiche, dovendo trovare attuazione in
toto il vecchio regime (di cui al d.lgs n. 507 del
1993).
Nell' ottica di un graduale transito dalla tassa alla
tariffa "risulta sostanzialmente coerente" (cfr. la
Circolare del Ministero delle Finanze n. 95/E del 1994,
cit) con il regime di calcolo della TARSU ai sensi del d.lgs
n. 507 del 1993 l'utilizzazione della previsione, di cui
all' art. 49, 10° comma, del d..lgs n. 22 del 1997, che
introduce un" agevolazione per le utenze domestiche.
Si tratta solamente di verificarne la misura e la sua
compatibilità con la previsione (di cui all' art. 49,
co. 5°, d.lgs n. 22 del 1997) di intraprendere una
graduale applicazione del metodo normalizzato che deve
condurre all' integrale copertura dei costi del servizio
di gestione dei rifiuti.
3.- Conclusivamente, assorbita ogni altra questione,
l'appello deve in parte essere accolto e, a modifica
della sentenza impugnata, il ricorso in primo deve
essere respinto nella parte in cui ha a suo oggetto la
delibera consiliare n. 20 del 2003.
Data la parziale soccombenza, le spese possono essere
compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale, sezione Quinta,...accoglie in
parte l'appello e per l'effetto, a modifica della
sentenza impugnata, respinge il ricorso in primo grado
nella parte in cui ha a suo oggetto la delibera
consiliare n. 20 del 2003.
Compensa le spese.
Ordina che la presente decisione sia eseguita
dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 16
maggio 2008, con l'intervento dei Magistrati:
- Cesare Lamberti - Presidente
- Marco Lipari - Consigliere
- Aniello Cerreto - Consigliere
- Vito Poli - Consigliere
- Giancarlo Giambartolomei -Consigliere, est.
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