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Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione V
ha pronunciato la seguente sentenza
Sul ricorso in appello
n. 9443 del 2006 proposto dal Comune di Genova, in
persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso
dagli avv.ti Gabriele Pafundi, Victor Uckmar ed Edda
Odone e presso il primo elettivamente domiciliato in
Roma, viale Giulio Cesare n. 14/4;
contro
- la soc. Fabbricazioni Idrauliche S.p.A., F.lli D. e
Figli S.p.A., la soc. N. S.r.l., P. S.r.l., la soc. P.
R. e C. Snc, rappresentati e difesi dagli avv.ti Carlo e
Raniero Raggi, Franco Rusca e Orlando Sivieri e presso
quest’ultimo elettivamente domiciliati in Roma, Piazza
della Libertà n. 13;
- la soc. Europa 2000, la soc. Prontogros S.p.a., non
costituite;
- l’Azienda Municipalizzata Igiene Urbana (A.M.I.U.) di
Genova, non costituitasi;
per l’annullamento
della sentenza 13 settembre 2005 n. 1180 resa dal
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati e
l’appello incidentale;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della soc.
Fabbricazioni Idrauliche S.p.A., della soc. F.lli D. e
Figli S.p.A., della soc. N. S.r.l., P. S.r.l., della
soc. P. R. e C. S.n.c.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle
rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 16 maggio 2008, il
Cons. Giancarlo Giambartolomei;
Uditi gli avvocati Pafundi e Sivieri;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
Fatto
Con sentenze 5 ottobre 2001 n. 992 e 30 settembre 2002
n. 912, confermate dal Consiglio di Stato con decisioni
3 agosto 2004 n. 5424 e 17 luglio 2004 n. 5137, il
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria aveva
disposto l’annullamento delle delibere (14 febbraio 2000
n. 12, 24 febbraio 2000 n. 37, 26 marzo 2001 n. 34 e 29
marzo 2001 n. 371) aventi ad oggetto il Regolamento del
Comune di Genova relativo alla tassa sullo smaltimento
dei rifiuti solidi urbani interni e le tariffe fissate
per gli anni 2000 e 2001.
Uguale sorte ha interessato le deliberazioni consiliari
27 febbraio 2002 n. 23 e 13 marzo 2003 n. 20 di
ulteriore modifica al Regolamento, nonché le delibere di
giunta 28 febbraio 2002 n. 231 e 20 marzo 2003 n. 316
concernenti, rispettivamente, le tariffe per l’anno 2002
e per l’anno 2003, con più sentenze (13 settembre 2005
n. 1167, n. 1168, n. 1169, n. 1170, n. 1171, n. 1172, n.
1173, n. 1174, n. 1175, n. 1176, n. 1177, n. 1178),
modificate con pronunzie emesse in seguito all’odierna
udienza.
Questa Sezione ha accolto in parte i ricorsi in appello
proposti dal Comune di Genova ed, a modifica delle
sentenze impugnate, ha respinto i ricorsi in primo grado
nella parte in cui avevano ad oggetto le delibere
consiliari n. 23 del 2002 e n. 20 del 2003.
Infine, con sentenza 13 settembre 2005 n. 1180 il
Tribunale amministrativo ha annullato la delibera di
giunta 26 febbraio 2004 n. 145 concernente le tariffe
per l’anno 2004.
Con atto d’appello, notificato il 30 ottobre 2006, il
Comune di Genova ha chiesto la riforma della predetta
sentenza n. 1180 del 2005 che sarebbe erronea nella
parte in cui:
1. - ha affermato la violazione, ad opera delle norme
regolamentari, degli artt. 65 e 68 del d.lgv. 15
novembre 1993 n. 507, per l’asserita mancanza
dell’individuazione concreta degli indici iqs e ips; il
vizio ricadrebbe per illegittimità derivata sulla
delibera impugnata, riferita all’anno 2004;
2. - ha affermato la violazione, ad opera delle norme
regolamentari ed, in particolare, ad opera dell’att. 5
ter, 3° co., degli artt. 65 e 68 del d.lgv. n. 507 del
1993 sotto altri profili - (per mancata indicazione
delle ragioni che supportano le differenziazioni delle
categorie; per aver indicato convenzionalmente pari ad 1
il parametro delle utenze domestiche al quale rapportare
le altre categorie, dopo aver calcolato gli indici di
produttività specifica e di qualità specifica), i vizi
ricadrebbero per illegittimità derivata sulla delibera
impugnata, riferita all’anno 2004;
3. - 4. - ha affermato inutilizzabile la relazione
prodotta in giudizio dalla difesa comunale da cui è
scaturito l’accoglimento delle censure di difetto
d’istruttoria e di motivazione in merito all’adozione
del regolamento e della delibera tariffaria;
5. - ha giudicato inadeguata la relazione di GF Ambiente
ed ha censurato la mancata pubblicazione di detto atto
istruttorio della delibera di adozione delle tariffe ed
utilizzato anche per la determinazione dei coefficienti
ips e iqs;
6. - ha considerato illegittima la delibera impugnata
per aver individuato una classificazione delle utenze in
categorie e sottocategorie (sancita nel prospetto
approvato con la delibera n. 23 del 2002 e confermato
con la delibera n. 20 del 2003) diversa da quella
prevista dall’art. 68 d.lgs. 15 novembre 1993 n. 507;
7. - ha ritenuto non adeguatamente motivata l’adozione
della percentuale minima di legge per la deduzione del
costo complessivo di spezzamento dei rifiuti solidi
urbani;
8. - ha ritenuto illegittima l’adozione delle
agevolazioni in favore dell’utenza domestica.
Le società appellate, che svolgono in Genova il
commercio all’ingrosso ed al minuto di apparecchi
idrosanitari e di prodotti affini e sono assoggettate
alla tassa in relazione a locali adibiti a magazzino, ad
ufficio, alla vendita al minuto ed all’ingrosso, hanno
proposto controricorso, memoria ed appello incidentale,
con i quali sono state riformulate le censure dedotte
con il ricorso in primo grado n. 794 del 2004,
conclusosi con la sentenza n. 1180 n. 2005, impugnata
dal comune di Genova.
Con l’atto d’appello incidentale è stata impugnata la
parte della sentenza in cui sarebbe stata dichiarata
l’inammissibilità del 2° motivo del ricorso in primo
grado (di violazione della normativa di principi
desumibile dal c.d. decreto Ronchi in quanto l’art.
5/bis escluderebbe ogni rilevanza alla presenza di
materiali riciclabili fra i rifiuti prodotti da ciascuna
sottocategoria d’utenza).
In vista dell’odierna udienza il Comune di Genova ha
depositato una breve memoria.
Diritto
1. - In accoglimento dei ricorsi proposti da diversi
soggetti utenti del servizio, con più sentenze (13
settembre 2005 n. 1167, n. 1168, n. 1169, n. 1170, n.
1171, n. 1172, n. 1173, n. 1174, n. 1175, n. 1176, n.
1177, n. 1178) il Tribunale amministrativo regionale per
la Liguria aveva annullato le delibere consiliari 27
febbraio 2002 n. 23 e 13 marzo 2003 n. 20, di modifica
al Regolamento che disciplina la tassa sulla raccolta e
lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed interni,
nonché le delibere di giunta, relative alla tariffe, 28
febbraio 2002 n. 231 (anno 2002) e 20 marzo 2003 n. 316
(anno 2003).
L’appello in esame, proposto dal Comune di Genova, ha a
suo oggetto la sentenza 13 settembre 2005 n. 1180 con la
quale il Tribunale amministrativo regionale ha annullato
la delibera di giunta 26 febbraio 2004 n. 145,
concernente le tariffe per l’anno 2004.
2. - L’appello è infondato.
2. - 1. - La sentenza n. 1180 del 2005 ripete in parte
le argomentazioni sulle quali il giudice di prime cure
con precedenti pronunzie aveva basato l’accoglimento dei
ricorsi in primo grado proposti avverso le delibere
consiliari 27 febbraio 2002 n. 23 e 13 marzo 2003 n. 20,
che avevano apportato modifiche regolamentari, il cui
annullamento avrebbe travolto, per illegittimità
derivata, la delibera di giunta n. 145 del 2004.
Senonché, a modifica delle sopra indicate pronunzie, al
termine dell’odierna udienza, questo Collegio ha
respinto i ricorsi in primo grado nella parte in cui
erano diretti avverso le delibere consiliari n. 23 del
2002 e n. 20 del 2003.
Si deve , in particolare, aver riguardo alle censure,
accolte in primo grado e respinte in appello:
- di violazione, ad opera delle norme regolamentari,
degli artt. 65 e 68 del d.lgv. 15 novembre 1993 n. 507,
per l’asserita mancanza dell’individuazione concreta
degli indici iqs e ips;
- di violazione, ad opera delle norme regolamentari ed,
in particolare, ad opera dell’art. 5 ter, 3° co., degli
artt. 65 e 68 del d.lgv. n. 507 del 1993 sotto altri
profili - (per mancata indicazione delle ragioni che
supportano le differenziazioni delle categorie; per aver
indicato convenzionalmente pari ad 1 il parametro delle
utenze domestiche al quale rapportare le altre
categorie, dopo aver calcolato gli indici di
produttività specifica e di qualità specifica);
- d’illegittimità dell’adozione della percentuale minima
di legge per la deduzione (fissata nella misura del 5%)
del costo di spezzamento dei rifiuti solidi urbani;
- relative ad ogni altro vizio afferente le norme
regolamentari.
2. - 2. - Deve essere dichiarato inammissibile l’appello
incidentale proposto dagli appellati che si sono
costituiti.
La censura dedotta è diretta avverso il Regolamento
relativo alla tassa per lo smaltimento dei rifiuti
solidi urbani interni e non al suo atto applicativo (la
delibera di giunta n. 145 del 2004), unico provvedimento
impugnato in primo grado.
3. - Sono, invece, da confermare le argomentazioni
prospettate in sentenza in accoglimento delle censure
dedotte con il ricorso in primo grado con le quali sono
stati imputati all’atto impugnato (del. n. 145 del 2004)
vizi propri.
3. - 1. - Per il 2004 il Comune di Genova ha
preventivato il gettito della tassa in euro
85.842.000,00 (pari al 97% del costo totale del
servizio) con un aumento delle tariffe, mediamente del
2,4%.
Le tariffe fissate per il 2003 con delibera di giunta n.
316 del 2003, avendo a riferimento solamente i
“parametri” (intesi come rapporto tra le tariffe delle
diverse sottocategorie), sono state annullate con più
sentenze del Tribunale amministrativo regionale,
confermate sul punto in appello da questo Collegio con
pronunzie assunte al termine dell’odierna udienza.
Per il 2004 nella delibera di giunta n. 145 del 2004
sono stati replicati i “parametri”, rinvenibili per il
2003 nel prospetto allegato alla delibera di giunta n.
316 del 2003 (di determinazione delle tariffe per l’anno
2003), e sono state indicate le tariffe.
Per ciascuna sottocategoria, ad essi si sarebbero dovuti
accompagnare gli indici ips ed iqs e tutti gli elementi
che avevano condotto a quantificare i differenti
coefficienti ed indici, antecedenti necessari per
definire le tariffe.
L’art. 69, co. 2°, del d.lgs. n. 507 del 1993, prende in
considerazione specificamente i rapporti tra le tariffe
e i costi del servizio “discriminati in base alla loro
classificazione economica”. (Cfr. Cass. Civ., Sez. V, 12
marzo 2007 n. 5722).
L’indicazione dei “rapporti tra le tariffe”, intesi
invece come differenze proporzionali delle tariffe
applicate a ciascuna categoria, può essere utile per
percepire con immediatezza le differenze tariffarie
quale visivo risultato delle indagini e della
determinazione dei coefficienti di qualità e di quantità
dei rifiuti, ma non è in alcun modo sufficiente.
Come già osservato da questa Sezione con decisione n.
5436 del 2004, i dati e gli elementi di valutazione
offerti dalla GF Ambiente S.r.l. (che si è presa la cura
di indicare gli indici iqs e ips) non dovevano essere
acquisiti in modo acritico, ma l’Amministrazione, dopo
averli analizzati, avrebbe dovuto esplicare ed
illustrare le risultanze dell’indagine, fornendo
chiarimenti e delucidazioni dei quali è priva anche la
delibera n. 145 del 2004 di determinazione delle tariffe
per l’anno 2004.
Tra l’altro, non era dato comprendere (e non è dato ad
oggi comprendere) “per quali ragioni attività
caratterizzate (come desumibile agevolmente dai dati
forniti dalla stessa GF Ambiente e dell’AMIU) proprio
dall’alta produzione, in percentuale, di carta e
cartone, quali, ad esempio, gli uffici, siano state
gravate dell’iqs massimo (1,60)”.
Si aggiunga che la tabella di sottodivisione in
sottocategorie elaborata dalla GF Ambiente Snc, nella
quale sono anche riportati il loro indici ips e iqs, è
in parte difforme da quella allegata alle delibere
consiliari 27 febbraio 2002 n. 23 e 13 marzo 2003 n. 20
(es. la categoria E, corrispondente alla 5ª, nella
relazione soprarichiamata è stata suddivisa in 4
sottocategorie, anziché in cinque e non vi è
corrispondenza di loro contenuto).
3. - 2. - Viene, poi, in rilievo un ulteriore profilo
d’illegittimità (8° motivo d’appello), già colto con le
decisioni relative alle precedenti delibere di adozione
delle tariffe per gli anni 2000, 2001, 2002 e 2003.
La questione attiene alla sottocategoria dell’utenza
domestica.
Il giudice di prime cure ha censurato la delibera di
adozione delle tariffe nella parte in cui, richiamando
l’art. 49, 10° co. d.lgs. n. 22 del 1997, il Comune ha
espressamente dichiarato l’intento di voler dare
applicazione alla suddetta previsione mediante un
abbattimento dell’indice di produttività specifica delle
unità abitative.
Ma, come già sopra osservato con riguardo alla
generalità delle sottocategorie, non è dato conoscere
l’iter attraverso il quale sono stati definiti i
coefficienti iqs e ips, riportando la tabella allegata
alla delibera di giunta n. 145 del 2004 la sola tariffa,
pari ad euro 1,95. La tabella indica anche i
“parametri”, intesi come rapporto tra le tariffe delle
varie sottocategorie. Attribuito alla sottocategoria
dell’utenza domestica il valore pari ad uno, alle altre
sottocategorie è assegnato un parametro che moltiplicato
per l’importo della tariffa dell’utenza domestica dà
come risultato l’importo della tariffa dell’altra
sottocategoria (esempio relativo alle tariffe del 2003:
moltiplicando il parametro (4,00), assegnato agli
ospedali ed alle case di cura, per la tariffa
dell’utenza domestica (euro 1,95), si ottiene come
risultato l’ammontare della tariffa della sottocategoria
3.6, pari ad euro 7,67 (8)).
È evidente l’incidenza, sull’importo delle tariffe delle
altre sottocategorie, di ogni abbattimento agevolativo
disposto a favore di una di esse, rimanendo immodificato
l’importo determinato di parziale copertura del costo
complessivo del servizio.
Solo dopo che è stata effettuata correttamente la prima
operazione e, anche per condurre una comparazione tra le
tariffe, avuto un quadro conoscitivo completo dei reali
“pesi” per ciascuna categoria d’utenti, è possibile
applicare l’agevolazione, stabilendone la misura.
Non si concorda con il giudice di prime cure nel punto
in cui afferma la non applicabilità dell’agevolazione
alle utenze domestiche, dovendo trovare attuazione in
toto il vecchio regime (di cui al d.lgs. n. 507 del
1993).
Nell’ottica di un graduale transito dalla tassa alla
tariffa “risulta sostanzialmente coerente” (cfr. la
Circolare del Ministero delle Finanze n. 95/E del 1994,
cit.) con il regime di calcolo della TARSU ai sensi del
d.lgs. n. 507 del 1993 l’utilizzazione della previsione,
di cui all’art. 49, 10° comma, del d.lgs. n. 22 del
1997, che introduce un’agevolazione per le utenze
domestiche.
Si tratta solamente di verificarne la misura e la sua
compatibilità con la previsione (di cui all’art. 49, co.
5°, d.lgs. n. 22 del 1997) di intraprendere una graduale
applicazione del metodo normalizzato che deve condurre
all’integrale copertura dei costi del servizio di
gestione dei rifiuti.
4. - Conclusivamente, dichiarato inammissibile l’appello
incidentale, l’appello principale deve essere respinto.
Data la reciproca soccombenza, le spese possono essere
compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale, sezione Quinta, dichiarato
inammissibile l’appello incidentale, respinge l’appello
principale.
Compensa le spese.
Ordina che la presente decisione sia eseguita
dall’Autorità amministrativa
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