|
Le Sezioni Unite Civili
I ricorsi vanno, anzitutto, riuniti ai sensi dell'art.
335 cod. proc. civ. perché proposti nei confronti della
medesima sentenza.
Con quello principale, il Consorzio di Bonifica,
deducendo violazione degli art. 2043 e 2055 cod. civ.,
nonché 40 e 41 cod. pen. si duole: a) che il Tribunale
superiore ne abbia ravvisato la corresponsabilità nel
compimento delle espropriazioni per aver eseguito i
lavori senza attendere l'adozione dei necessari decreti,
così come statuito dalla nota decisione 10922/1995 delle
Sezioni Unite, senza considerare che nel caso concreto
il soggetto tenuto ad emettere e conseguire detti
procedimenti era soltanto la Regione Lazio, concedente e
beneficiaria dell'opera; cui era altresì imputabile
l'irregolare gestione dei lavori sia con riguardo al
ritardo con cui erano stati approvati i risultati della
gara di appalto, sia con riguardo all'incompleto
progetto approvato che aveva richiesto una perizia di
variante e suppletiva approvata dalla stessa Regione con
delibera 8453 del 10.10.1989; b) che, conseguentemente,
non sia stata rilevata la mancanza di qualsiasi nesso di
causalità tra la propria condotta e le omissioni della
Regione Lazio, da sole in grado di produrre il danno
lamentato dalle controparti: e comunque di costituire ai
sensi dell'art. 41 cod. pen. fatti idonei a determinare
di per sé l'evento antigiuridico ed a neutralizzare le
ipotetiche responsabilità di esso Consorzio.
A sua volta la Regione Lazio, deducendo violazione delle
leggi 865/1971 e 247/1974, nonché degli art. 2043 e 2055
cod. civ., censura la sentenza impugnata per non aver
considerato che nella fattispecie si era verificata a
favore del Consorzio una delegazione intersoggettiva,
essendogli stati trasferiti tutti i poteri per la
realizzazione dell'opera pubblica, ed il compimento
delle espropriazioni, eseguite, quindi, in nome del
concessionario e per conto di essa amministrazione
territoriale; per cui incombeva comunque su quest'ultimo
l'onere di armonizzare attività materiale ed attività
amministrativa, facendo sì che l'esecuzione dei lavori
si mantenesse nella fisiologica cornice di legittimità.
Infine, entrambe le società, deducendo violazione degli
art. 2043, nonché 1662 e 1665 cod. civ. lamentano che la
sentenza abbia escluso la responsabilità della Regione
per i danni causati dall'impresa appaltatrice durante
l'esecuzione dei lavori, senza considerare.
Tutte le parti hanno formulato i quesiti di diritto
prescritti dall'art. 366 bis cod. proc. civ.
3. I ricorsi sono infondati, anche se va corretta ai
sensi dell'art. 384 cod. proc. civ. la motivazione con
cui il Tribunale Superiore ha dichiarato la
responsabilità solidale del Consorzio e della Regione
per l'illegittima occupazione e l'irreversibile
trasformazione dei fondi appartenuti alle società
Agricola Immobiliare e Carroceto.
Al riguardo, il Collegio deve premettere che entrambe le
sentenze del Tribunale Superiore hanno accertato, senza
contestazioni delle parti: a) che la Regione Lazio con
deliberazione 12 luglio 1983 n. 12 aveva concesso al
Consorzio di Bonifica di Latina l'esecuzione dei lavori
del fosso Carano, dichiarati di p.u., e comportanti in
particolar modo la ristrutturazione delle sezioni e la
realizzazione delle pendenze con le opportune opere (da
appaltare con apposita gara mediante licitazione
privata); ed aveva autorizzato il concessionario a
procedere alle necessarie occupazioni, nonché a
provvedere alle successive procedure espropriative con
obbligo di volturare i beni in capo al Demanio
Regionale; b) che l'occupazione dei terreni delle due
società, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale
Regionale, era avvenuta il 13 novembre 1985 senza alcun
titolo (decreto di occupazione d'urgenza o di
espropriazione), tramite semplice verbale di immissione
in possesso ed uno stato di consistenza degli immobili
(neppure sottoscritto dalle parti); e si era protratta
illegittimamente per otto mesi, fino al luglio 1986,
allorché se ne era verificata l'irreversibile
trasformazione nell'opera pubblica programmata dalla
dichiarazione di p.u.; che ne ha comportato l'acquisto a
titolo originario al Demanio Regionale per effetto della
c.d. occupazione espropriativa.
Sulla base di tali premesse, tanto il Consorzio, quanto
la Regione Lazio hanno addebitato, ciascuno all'altro,
la responsabilità esclusiva sia dell'abusiva detenzione
dei fondi, sia della loro definitiva, illecita
appropriazione, muovendo dal comune presupposto che
nelle espropriazioni per p.u., i comportamenti illeciti
su cui è fondata in ambedue le fattispecie consistono
nella omissione di quella attività amministrativa di
espletamento e/o completamento della procedura ablativa
che avrebbe determinato il legittimo trasferimento del
diritto di uso o di proprietà dell'immobile a favore
dell'espropriante. Ed in conseguenza, che nell'ipotesi
di cooperazione di più enti alla realizzazione di
un'opera pubblica, allorquando il procedimento di
espropriazione debba essere curato o portato a
compimento da un soggetto diverso da quello che è ne
beneficiario, detta responsabilità discende
esclusivamente dal rapporto fra le competenze ad ognuno
devolute dalla legge o dalle convenzioni (di volta in
volta intercorse tra di essi), nonché, in particolar
modo, dalle rispettive inadempienze procedimentali:
perciò ponendo in secondo piano quello, invece,
fondamentale con il diritto di proprietà
dell'espropriato, leso innanzitutto dall'attività
materiale illecita che gli ha impedito "di godere e di
disporre" del proprio bene e/o che glielo ha sottratto
definitivamente.
Ma questa costruzione non è conforme ai principi
ripetutamente enunciati sia dalle Sezioni Unite, che
dalla I sezione civile della Corte, secondo cui
nell'azione intrapresa a seguito di occupazione
illegittima dei loro terreni da parte delle pubbliche
amministrazioni, i titolari (espropriandi o espropriati)
fanno valere il loro diritto di proprietà, quale
riconosciuto dagli art. 42 Costit. ed 1 dell'allegato
alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, sugli
immobili dapprima appresi e, poi, detenuti senza titolo
dagli enti esproprianti, deducendo di essere stati
illegittimamente privati del loro godimento; ed
invocando la tutela concessa dagli art. 2043 e 2058 cod.
civ. contro il fatto ingiusto delle controparti, non
supportato da idonea attività provvedimentale e ritenuto
lesivo del loro diritto dominicale.
La ragione giuridica costitutiva della loro pretesa non
trae, dunque, ragione e fondamento dall'inesistenza o
dall'invalidità di taluno degli atti del procedimento
ablativo successivo alla dichiarazione di pubblica
utilità, né si ricollega a beni della vita da taluno di
questi attribuiti: avendo, invece, anche le società
ricorrenti intrapreso un'azione reintegratola e/o
risarcitoria correlata al diritto di proprietà sugli
immobili in questione, preesistente al procedimento
ablatorio, e non affievolito per il mancato compimento
di questo, in cui il fatto generatore del danno è
costituito dalla condotta illecita di detti enti,
concretatasi anzitutto nell'apprensione degli immobili
senza alcun titolo e, quindi, nel perdurare della
detenzione abusiva ed irreversibile senza più rimettere
i beni nella disponibilità dei proprietari. Ed il nesso
di causalità con l'evento dannoso è ravvisato
esclusivamente in relazione al contenuto dell'attività
lesiva suddetta nonché all'attitudine di questa a
produrre danno di continuo, che perdura nel tempo, sino
a quando permanga la situazione illegittima posta in
essere e nella quale si concreta una ininterrotta
violazione del loro interesse a goderne e disporne entro
i limiti riconosciuti dall'art. 832 cod. civ.:o se ne
verifichi l'acquisizione in favore dell'amministrazione
espropriante, pur senza che questa abbia conseguito il
provvedimento ablatorio richiesto dalla legge.
4. D'altra parte le Sezioni Unite fin dalle prime
sentenze che hanno inquadrato detta appropriazione (pur
anomala) nella materia espropriativa hanno costantemente
avvertito che il relativo istituto, non si riferisce al
"fenomeno indeterminato e generico, dell'apprensione
"sine titulo" da parte di un ente pubblico, per
qualsivoglia ragione e fine, di un bene immobile del
privato"; bensì a quello specifico, "caratterizzato
quale suo indefettibile punto di partenza da una
dichiarazione di pubblica utilità dell'opera e quale suo
indefettibile punto di arrivo dalla realizzazione
dell'opera medesima; nonché dall'inserimento tra questi
due poli, di una attività esecutiva manipolatrice del
bene altrui nella sua fisionomia materiale di
comportamento dettato dalle leggi in materia", che ne
attua l'irreversibile e definitiva trasformazione
nell'opera pubblica preventivata dalla dichiarazione di
p.u. Per cui, a nulla rileva che l'effetto acquisitivo
si fonda sull'intervento del legislatore che, chiamato
ad operare un bilanciamento dei contrapposti interessi
del proprietario alla restituzione dell'immobile ormai
trasformato, e dell'amministrazione espropriante al
mantenimento dell'opera pubblica, privilegia questi
ultimi con riguardo all'assetto reale del nuovo ed ormai
inscindibile compendio, divenuto un bene demaniale o
patrimoniale indisponibile: in quanto l'intera vicenda
non perde per tale effetto traslativo la sua
connotazione tipica di fatto illecito sia con riguardo
al momento dell'occupazione abusiva, sia con riguardo
alla costruzione dell'opera pubblica con violazione
delle norme che fissano i casi ed i modi per il
sacrificio della proprietà privata ai fini pubblici, sia
con riguardo all'attività materiale medio tempore
espletata nel corso dell'occupazione (Cass. sez. un.
761/1998; 12546/1992; nonché 10840/1997): perciò
interamente ed unitariamente qualificate dall'illecito
comportamento dell'ente al quale sono riconducibili sia
l'occupazione (illegittima ab origine o divenuta tale)
sia l'impossibilità della restituzione (cui segue
l'effetto acquisitivo del suolo). Tant'è che la
giurisprudenza e poi lo stesso legislatore (art. 3 legge
458 del 1988; art. 11, comma 7 legge 413 del 1991; art.
5 bis, comma 7 bis, legge 359 del 1992) hanno attribuito
in compenso al proprietario che ha perduto l'immobile
l'opportuna tutela risarcitoria, pur discendente dallo
stesso precetto contenuto nell'art. 42, comma 3 Costit.
(Corte Cost. 188/1995; 369/1996; 148/1999), e non il
credito indennitario (in senso stretto) in rispondenza
di un lecito acquisto della proprietà a titolo
originario (decreto di esproprio o contratto di
cessione).
Pertanto, siccome nello schema dell'occupazione
espropriativa l'illecito si perfeziona con effetto
estintivo della proprietà privata al momento della
radicale ed irreversibile trasformazione del fondo, se
avvenuta in periodo di occupazione illegittima o alla
scadenza dell'occupazione legittima, ricorrendo nel caso
concreto la prima di dette fattispecie, di occupazione
"ab inizio" illegittima, queste Sezioni Unite devono
ribadire il risultato cui è pervenuta la giurisprudenza
assolutamente prevalente della Corte, che tutta
l'attività svolta nel corso dell'occupazione da chiunque
esplicata - per definizione illecita-, rende l'autore o
gli autori responsabili del relativo risarcimento ai
sensi degli artt. 2043 e 2055 c.c; e che detta
responsabilità grava sempre e comunque anzitutto
sull'ente che ha consumato l'illecita apprensione e
posto in essere il mutamento del regime di appartenenza
dell'immobile (Cass. 11890/2006; 6591/2003; 15687/2001;
1814/2000; 834/1999). Al quale non è dunque consentito
invocare la non imputabilità in ordine alla mancata o
ritardata pronuncia del decreto ablativo, anche quando
sia dipesa da omissione o inerzia di altra
amministrazione, in quanto nel comportamento di chi
conserva l'occupazione dell'immobile senza titolo e
persevera nell'esecuzione dell'opera, pur essendo a
conoscenza della prospettata illegittimità
dell'occupazione, possono individuarsi tutti gli
elementi della responsabilità aquiliana: la condotta
attiva od omissiva, l'elemento psicologico della colpa,
il danno, il nesso di causalità tra condotta e
pregiudizio; e non è possibile per le medesime ragioni
neppure trasferire la responsabilità dell'illegittima
vicenda ablatoria in capo all'ente beneficiario o
destinatario dell'opera pubblica inglobante quel fondo,
ovvero a quello che per legge o per atto amministrativo
ne diviene proprietario.
5. Tale conclusione non muta nel caso che interessa la
fattispecie, in cui un ente curi la realizzazione di
un'opera di pertinenza di altra amministrazione o, per
altro verso un'ipotesi di collaborazione tra di essi
nella sua esecuzione, atteso il carattere personale
della relativa responsabilità che riverbera i suoi
effetti anzitutto su chi agisce; e perché, d'altra
parte, nel vigente ordinamento, i casi di scissione
della responsabilità dall'attività (e cioè di attività
irresponsabile), sono rari, si fondano per lo più, su
ragioni di solidarietà sociale ovvero di sostanziale
imputazione ad un soggetto diverso dall'agente; e sono
specificamente indicati dal legislatore (art. 2048,
2049, 834 e segg. cod. civ.). Laddove nel caso di
illegittima ed irreversibile trasformazione
dell'immobile privato, non vi è, né vi potrebbe essere
ragione per tutelare l'ente che ha effettivamente agito
per realizzare tale risultato al di fuori della
procedura espropriativa; e non vi è peraltro alcuna
norma che autorizzi il distacco della sua responsabilità
dall'attività compiuta, per cui va mantenuto fermo il
principio, del tutto pacifico anche nella giurisprudenza
meno recente (Cass. 13 dicembre 1980 n. 6452;15 dicembre
1980 n. 6494),che, dato il tenore dell'art. 2043 cod.
civ., è proprio detto ente - sia esso delegato ovvero
concessionario o semplice appaltatore ex art. 324 legge
2248 All. F del 1848 - che ha proceduto alla materiale
apprensione del bene, al compimento delle attività anche
giuridiche necessarie a tal fine, nonché all'esecuzione
dell'opera pubblica, il titolare passivo del rapporto
obbligatorio collegato alla vicenda
estintivo-acquisitiva dalla stessa provocata.
In tale situazione può dunque residuare soltanto la
questione di una eventuale responsabilità concorrente
dell'altro ente nei confronti del proprietario
illegittimamente espropriato, ove ne ricorra un
comportamento parimenti colposo: soprattutto nel caso in
cui sia proprio quest'ultimo il soggetto competente a
conseguire il decreto di esproprio che, se
tempestivamente adottato, avrebbe mantenuto la vicenda
ablatoria nei binari di una espropriazione rituale; per
cui il problema che può porsi è esclusivamente quello di
accertare se alla causazione di quel danno
(inconfutabilmente "ingiusto" perché incidente sul
diritto di proprietà) avessero, e in che misura,
contribuito eventuali negligenze o colpevoli inerzie di
detto ente: pur esse da accertare alla stregua del
medesimo rapporto di causalità stabilito dagli art. 40 e
41 cod. pen., e non certamente in base al rapporto
interno tra gli enti in questione, come disciplinato da
atti e convenzioni tra di loro intercorsi: neppure se si
concretino in assunzioni unilaterali di responsabilità
nonché dell'intero onere economico della costruzione
dell'opera, o, comunque dell'impegno di apprestare i
mezzi finanziari. O, infine in quello di fornire una
qualche collaborazione al quale risulti, poi,
inadempiente: e ciò, perfino quando proprio
l'inadempimento abbia concorso alla mancata o ritardata
adozione del decreto ablativo: ciò potendo al più
comportare una facoltà di rivalsa (ove ne ricorrano i
presupposti: cfr. Cass. 12958/2004) dell'ente
danneggiato nei confronti di quello autore
dell'inadempimento o del comportamento colposo che ha
impedito il perfezionarsi del procedimento di esproprio.
Né può giovare ad alcuna delle parti il richiamo alla
sentenza delle sezioni unite di questa corte 20 ottobre
1995 n. 10922, ed alle successive conformi, laddove
hanno escluso la responsabilità dell'ente delegato alla
sola esecuzione dell'opera pubblica (e non anche al
compimento della procedura ablatoria) eseguita in
pendenza di occupazione legittima, per i danni subiti
dal proprietario del fondo in caso di irreversibile
trasformazione del medesimo: anzitutto perché nella
specie - come tutte hanno finito per riconoscere - si
verte, invece, in ipotesi di occupazione illegittima "ab
origine" in cui dunque la fattispecie di danno si
produce immediatamente, in coincidenza con
l'irreversibile trasformazione del fondo (e non
all'inutile spirare del periodo di occupazione
legittima).
E, quindi, perché anche secondo questo orientamento
ribadito da numerose pronunce delle Sezioni
Unite,allorché l'ente che ha eseguito la costruzione
dell'opera pubblica sia stato delegato anche al
compimento della procedura ablativa, più non gli giova
il fatto che abbia ultimato l'opera nel periodo in cui
la detenzione dell'immobile altrui era autorizzata da un
titolo legittimo: in quanto la delega ricevuta comporta
l'obbligo di armonizzare attività materiale e attività
amministrativa, facendo sì che il decreto di
espropriazione intervenga tempestivamente e che quindi
si mantenga entro la fisiologica cornice di legittimità;
e la sua responsabilità sussiste anche in tal caso per
aver perseverato nel conservare il possesso
dell'immobile oltre la scadenza del termine di
occupazione legittima, pur essendo consapevole che tale
scadenza la rendeva abusiva e comportava l'obbligo della
restituzione al proprietario, resa invece impossibile
proprio dalla sua attività di trasformazione ed
acquisizione del fondo-opera pubblica a favore dell'ente
destinatario-beneficiario (Cass. 11849/2007; 2626/2006;
4070/2003; 9424/2001; 4206/1999; 4571/1998; 457/1997).
6. Resta da stabilire, in coerenza con quanto si è
detto, se ed in quali casi la responsabilità del
concessionario o delegato o appaltatore debba
considerarsi esclusiva, ovvero si aggiunga l'eventuale
corresponsabilità nel verificarsi dell'acquisizione,
dell'altro ente partecipe alla realizzazione dell'opera
o di essa beneficiario, il cui comportamento abbia
comunque contribuito a determinare l'illecito (con la
conseguente facoltà del proprietario di scegliere quale
dei due chiamare in giudizio o se convenirli entrambi,
come è avvenuto nella fattispecie).
A tal fine, questa Corte fra le ipotesi in cui un ente
pubblico o un soggetto privato collabori alla esecuzione
di un'opera pubblica di competenza di altro ente, ha
enucleato fin dalle pronunce più lontane nel tempo, la
fattispecie in cui i lavori per la realizzazione di
questa vengano affidati in concessione (o in appalto)
ed, essendo necessario a detto fine, procedere ad
espropriazioni di immobili, vengano trasferiti
dall'espropriante al concessionario non solo gli oneri
concernenti il compimento di (uno o più) atti della
procedura ablativa (tra cui quello di provvedere al
pagamento delle relative indennità), ma anche le
funzioni e le potestà in origine sue proprie per
conseguirne il trasferimento coattivo.
In questo caso, infatti, il procedimento di
espropriazione si svolge e viene portato a compimento ad
iniziativa di un soggetto diverso da quello che è
titolare del relativo potere di chiedere l'esproprio ed
il concessionario acquistando, sia pure temporaneamente
e precariamente poteri e facoltà trasferitigli
dall'amministrazione concedente, si sostituisce a
quest'ultima nello svolgimento dell'attività
organizzativa e direttiva necessaria per realizzare
l'opera pubblica; pur non essendone, né potendone essere
destinatario, e, pur restando sottoposto ai poteri di
supremazia, di ingerenza e di controllo
dell'amministrazione concedente, agisce in nome proprio
ed in tale qualità compie materialmente l'attività
ablativa (sia pure per conto di quella); con il
risultato che in questo caso non è più possibile
scindere le funzioni conferitegli, ed il concessionario
sulla base della concessione cd. traslativa, assume
anche la qualità di soggetto attivo del rapporto
espropriativo con conseguente legittimazione passiva
esclusiva rispetto a tutte le obbligazioni indennitarie
e risarcitorie che ad esso si ricollegano (Cass.
8197/2005; 12958/2004; 5123/2003; 2102/2002).
La Corte ha avvertito altresì che siffatta situazione è
in tutto e per tutto assimilabile alle figure
organizzatorie di diritto pubblico aventi rilevanza
esterna della delegazione amministrativa
intersoggettiva, dell'affidamento improprio e della
sostituzione, configurabili soltanto tra enti pubblici
diversi; e se ne discosta perché il trasferimento (in
tutto o in parte) delle funzioni oggettivamente
pubbliche proprie del concedente e necessarie per la
realizzazione delle opere, avviene per lo più in favore
di soggetti privati. Ed ha applicato questi principi con
particolare intensità in tema di espropriazioni nei
territori della Campania e delle altre regioni colpite
dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio
1981, in cui di regola le opere e gli interventi devono
essere affidati in concessione a mezzo di apposite
convenzioni, aventi ad oggetto anche tutte le operazioni
necessarie per l'acquisizione delle aree occupate, ivi
comprese le procedure di esproprio ed il pagamento delle
relative indennità (art. 81 della legge 219/1981,
ordinanza commissariale n. 45 del 16.12.1981; cfr. Sez.
un. 10163/2003; 2999/2000; 104/1999; 8496/1998;
2644/1998).
Le Sezioni Unite devono ribadire questo orientamento,
non contestato da nessuna delle parti con alcune
precisazioni: anzitutto non deve confondersi, come ha
fatto anche il Tribunale Superiore, il trasferimento
delle funzioni proprie del concedente in materia
espropriativa, con lo specifico potere autoritativo
conferito dalla legge a determinate autorità
amministrative quali il Prefetto, il Presidente della
Giunta regionale, o il Sindaco - di emettere sia il
decreto di occupazione temporanea, che quello di
esproprio; le quali sono assegnatarie in via esclusiva
di tale competenza funzionale, non sono identificabili
con l'espropriante e non e possibile riferirne
l'attività all'amministrazione di appartenenza in base
al rapporto di immedesimazione organica. Ed anzi, per
costante giurisprudenza di questa Corte devono restare
estranee tanto al giudizio di opposizione alla stima dei
relativi indennizzi, che a quello per ottenere il
risarcimento del danno da occupazione acquisitiva (Cass.
10354/2005; 15687/2001 cit.; 1991/2000; 6957/1996).
Il trasferimento, invece, deve riguardare i poteri e le
funzioni assegnati dalla legge al concedente, a
cominciare dalla progettazione delle opere nonché dalla
loro approvazione comportante dichiarazione di p.u.
delle stesse: e perciò necessariamente comprendenti il
compimento di tutte le operazioni materiali, tecniche e
giuridiche occorrenti per la loro realizzazione, fra cui
in particolare qui rilevano quelle dirette
all'acquisizione delle aree occupate anche mediante le
procedure di espropriazione. In relazione alle quali,
dunque, il concessionario è facultato a svolgere in nome
proprio - nella sequenza, con le modalità e nei tempi
previsti dalle leggi sulle espropriazioni per p.u. -
quella medesima serie di compiti, adempimenti ed
attività procedimentali devoluti dal legislatore
all'espropriante, quale mezzo necessario per il
conseguimento di un risultato (non ottenibile tramite
gli strumenti privatistici), rappresentato dalla
pronuncia dei decreti ablatori o dalla stipula del
contratto di cessione volontaria; con conseguente
potere-dovere, per quanto qui interessaci determinare,
offrire e depositare le relative indennità o di
corrispondere, in caso di occupazione espropriativa, il
risarcimento del danno di cui si è detto.
Si deve aggiungere che recenti decisioni della I sezione
hanno ulteriormente rafforzato la tutela spettante al
proprietario espropriato, rilevando che il mero ricorso
allo strumento della concessione traslativa con
l'attribuzione al concessionario affidatario dell'opera,
della titolarità di poteri espropriativi, non può
comportare indiscriminatamente l'esclusione di ogni
responsabilità al riguardo del concedente. Perché ciò
avvenga è infatti necessario in osservanza al principio
di legalità dell'azione amministrativa, che
l'attribuzione all'affidatario di detti poteri e
l'accollo da parte sua degli obblighi indennitari siano
previsti da una legge che espressamente li autorizzi:
non essendo altrimenti consentito alla p.a. disporne a
sua discrezione onde sollevarsi dalle responsabilità che
il legislatore le attribuisce. E d'altra parte,
l'accollo degli obblighi indennitari (e risarcitori) può
essere utilmente invocato purché non sia rimasto fatto
interno tra espropriante ed affidatario, e quest'ultimo
nell'attività che lo abbia portato in contatto con il
soggetto passivo dell'esproprio, si sia correttamente
manifestato come titolare delle relative obbligazioni,
oltre che investito dell'esercizio del potare
espropriativo (Cass. 6807/2007; 25544/2006; 464/2006;
821/2004): in caso contrario aggiungendosi la
responsabilità del concedente a quella dell'affidatario
quale che sia il contenuto, della delega conferita a
quest'ultimo, nonché delle pattuizioni tra detti
soggetti intercorse.
7. Ma accanto a queste figure c.d. a rilevanza esterna,
la legge 865 del 1971, dopo aver previsto un duplice
possibile procedimento per l'acquisto delle aree
necessarie alla realizzazione dei programmi di edilizia
residenziale pubblica e disposto che le stesse devono
far parte del patrimonio indisponibile dei Comuni (art.
35), nel disciplinare il secondo, in cui gli Istituti e
cooperative incaricati della costruzione dei relativi
alloggi, provvedono direttamente alla loro acquisizione,
stabilisce che essa deve avvenire "in nome e per conto
dei Comuni, d'intesa con questi ultimi" (art. 60): e
tale formula, riportata in numerosissimi decreti
ablativi emessi in applicazione della norma, è stata
interpretata dalla giurisprudenza nel senso che
quest'ultima, anche quando il comune accolga la
richiesta del concessionario o assegnatario di procedere
direttamente alla acquisizione delle aree, conferisce a
costui soltanto una mera delega che si esaurisce nel
compimento "in nome e per conto del comune" degli atti
della procedura necessari al conseguimento dei decreti
ablativi.
"Questa nuova forma di cooperazione - in virtù della
“quale” un soggetto è abilitato a compiere determinate
attività per conto di un altro, di cui spende il nome,
ed al quale, dunque, continua a competere la qualifica
di espropriante -, ha influenzato anche le
espropriazioni disposte in settori diversi e non per le
realizzazione di alloggi di edilizia residenziale
pubblica: in cui si sono via via moltiplicati gli
incarichi, normalmente contenuti in apposita
convenzione, o altro titolo contrattuale, a
concessionari (e soggetti delegati) ad espletare il
procedimento di espropriazione "in nome e per conto"
dell'amministrazione concedente (o delegante),così
utilizzando la formula di cui all'art. 60
nell'interpretazione offerta da questa Corte.
Per cui le Sezioni Unite hanno ripetutamente affermato
che qualora l'amministrazione espropriante avvalendosi
di tale schema, affidi ad altro soggetto, mediante una
concessione, la realizzazione di un'opera pubblica, e
gli deleghi nello stesso tempo gli oneri concernenti la
procedura ablatoria, l'illecito in cui consiste
l'occupazione appropriativa, per cui, a causa della
trasformazione irreversibile del suolo in mancanza del
decreto di esproprio, si verifica comunque la perdita
della proprietà a danno del privato, è ascrivibile
anzitutto al soggetto che ne sia stato autore materiale
(art. 40 e 41 cod. pen.), pur senza essere munito di un
titolo che l'autorizzasse; per cui anche in tal caso a
nulla rileva l'indagine sollecitata dal Consorzio circa
le inadempienze dall'ente delegante nell'esercizio dei
poteri conservati per lo svolgimento della procedura
ablatoria, nonché la loro efficienza causale in merito
al mancato conseguimento del decreto di esproprio:
essendo decisiva per configurarne comunque la
responsabilità nei confronti del proprietario, la
definitiva illecita sottrazione del suo bene. La quale,
d'altra parte, sussiste anche nell'ipotesi in cui la
radicale trasformazione si sia verificata nel corso del
periodo di occupazione temporanea, in quanto
l'anticipazione nel tempo dell'esautoramento del
proprietario da ogni contenuto del diritto si presenta
come assistita da un crisma di legittimità rigidamente
condizionato alla pronuncia del decreto di
espropriazione prima della scadenza del termine
assegnato alla occupazione medesima; scaduto il quale
l'attività di irreversibile trasformazione diviene priva
di giustificazione e quindi abusiva, ed al suo autore è
addebitabile il perdurare dell'occupazione senza aver
tempestivamente conseguito (malgrado la delega al
compimento degli atti della procedura ablativa) un
titolo che lo autorizzasse.
Conclusivamente, neppure in tale fattispecie, il
delegato è esente da responsabilità per il fatto che
l'opera sia stata ultimata in periodo di occupazione
legittima perché, come già rilevato da queste Sezioni
Unite (Cass. 10922/1995 e succ.) "proprio su di lui
ricade, questa volta, il predetto onere di armonizzare
attività materiale e attività amministrativa, facendo sì
che il decreto di espropriazione intervenga
tempestivamente e che quindi la fattispecie si mantenga
entro la sua fisiologica cornice di legittimità:
altrimenti essa degrada in illecito, di cui il soggetto,
delegato anche alla cura dell'espropriazione, non può
non rispondere per il suo colpevole comportamento
omissivo".
Ma in questa ipotesi sussiste, altresì, una
corresponsabilità solidale dell'Ente delegante, il quale
con il conferimento del mandato non si spoglia delle
responsabilità relative allo svolgimento della procedura
espropriativa secondo i suoi parametri soprattutto
temporali; conserva quindi l'obbligo di sorvegliarne il
corretto svolgimento, anche perché questa si svolge non
solo in nome e per conto di detta amministrazione, ma
altresì d'intesa con essa. Sicché è da ritenere che
quest'ultima conservi un potere di controllo o di
stimolo dei comportamenti del delegato - si tratti di un
ente, di una cooperativa, o di un'impresa - il cui
mancato o insufficiente esercizio obbliga lo stesso
delegante, in presenza di tutti i presupposti, al
relativo risarcimento ai sensi del combinato disposto
degli art. 2043 e 2055 cod. civ. (Cass. 14959/2007;
23279/2006; 18237/2002; 9812/2001).
È appena il caso di rilevare, infine che tale
responsabilità concorrente si riferisce, per quanto si è
detto, unicamente agli effetti dell'illegittima
occupazione ed (irreversibile) appropriazione definitiva
del fondo privato, e non anche agli ulteriori danni
causati dall'appaltatore-esecutore dei lavori durante la
materiale costruzione dell'opera pubblica, non
collegabili né all'esecuzione del progetto né a
direttive specifiche dell'amministrazione committente,
ma a propri comportamenti materiali attuati in
violazione del precetto generale dell'art. 2043 cod.
civ. (Cass. sez. un.6347/1984 e succ.).
8. Proprio quest'ultima fattispecie ricavabile dall'art.
60 della legge del 1971 è stata ritenuta ricorrente nel
caso concreto dalla sentenza non definitiva la quale ha
accertato, senza alcuna contestazione delle parti al
riguardo, che la Regione Lazio aveva affidato al
Consorzio l'esecuzione dei lavori del fondo Scarano,
delegandolo altresì al compimento delle necessarie
espropriazioni, secondo il menzionato schema di cui alla
legge 865 del 1971, come modificata dalla legge 247 del
1974. Per cui non giova a detta amministrazione invocare
i principi sul trasferimento al concessionario dei
poteri e delle funzioni pubblici, peculiari della
concessione traslativa e della delegazione
amministrativa intersoggettiva, una volta che la stessa
ha condiviso da un lato, quanto accertato dal Tribunale
Superiore che nella convenzione stipulata con il
consorzio l'affidamento dell'opera e la delega al
compimento delle espropriazioni, sono avvenuti in nome e
per conto di essa Regione e d'intesa con questa, come
indicato dalla ricordata legge 865/71 (pag. 12); e non
ha dimostrato dall'altro ai giudici di merito di aver
controllato il regolare svolgimento della procedura
ablativa, ed in particolar modo che il Consorzio si
impossessasse dei terreni delle società ed ancor più ne
attuasse la radicale trasformazione dopo aver conseguito
gli opportuni titoli che ne legittimavano anzitutto
l'apprensione,e quindi la definitiva sottrazione ai
proprietari.
Pertanto è corretta la statuizione di entrambe le
decisioni impugnate che in base a tali accertamenti
hanno dichiarato la responsabilità del Consorzio, nel
caso concreto incontestabile per essere stato detto ente
l'autore dell'opera realizzata su terreno altrui appreso
e detenuto abusivamente, e quindi dell'illegittima
ablazione dell'immobile consumata in danno delle società
proprietarie: a nulla perciò rilevando le inadempienze
in merito all'esercizio dei poteri ablativi addebitate
da questo ente alla Regione Lazio che potevano indurre
soltanto il Tribunale Superiore, come di fatto è
avvenuto, a ritenerne la corresponsabilità nella
definitiva ed irreversibile sottrazione dei fondi.
Ed infine, non coglie nel segno neppure il ricorso
incidentale delle due società che lamentano l'esclusione
della responsabilità solidale della Regione Lazio anche
per i danni provocati dall'esecutore dei lavori,
invocando ora il trasferimento dei poteri proprio della
concessione traslativa nel rapporto
concedente-concessionario, ora (contraddittoriamente) la
loro delega quale prevista dal ricordato art .60 della
legge 865/1971,entrambi inidonei per le considerazioni
sopra svolte a comportare il coinvolgimento di
concedente e concessionario nell'attività materiale di
costruzione dell'opera, nella fattispecie affidata in
appalto a terzi.
Del resto, nessuna delle due sentenze ha menzionato
questioni relative a responsabilità del committente in
merito all'affidamento dell'appalto sudetto; ovvero ad
asserite regole di cautela violate o infine in ordine
alla scelta dell'impresa appaltatrice, che avrebbe
omesso di realizzare i lavori a regola d'arte; per cui
le società ricorrenti per evitare una statuizione
d'inammissibilità, per novità, di dette questioni, per
di più soltanto genericamente prospettate con il
ricorso, avrebbero dovuto anzitutto asserire di averle
dedotto davanti ai giudici del merito;e quindi indicare
anche in quale atto e/o in quale momento del giudizio
precedente lo abbiano fatto, in modo da dare al Collegio
il modo di controllare, ex actis, la veridicità di tale
asserzione prima di passare ad esaminarne il merito.
Tutti i ricorsi vanno,conclusivamente respinti e tale
statuizione induce alla compensazione tra tutte le
parti, attesa la relativa soccombenza, delle spese del
giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte di Cassazione, a sezioni unite, riunisce i
ricorsi e li rigetta. Dichiara interamente compensate
tra le parti le spese processuali.
|
