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IL
MINISTRO DEL LAVORO, DELLA SALUTE E DELLE POLITICHE
SOCIALI
Visto
l'art. 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30;
Visto il decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124;
Visto il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, con la legge 6 agosto
2008, n. 133;
Vista la direttiva del Presidente del Consiglio dei
Ministri del 2 luglio 2002 sulla attività
ispettiva;
Emana la
seguente direttiva:
(ex art. 2, comma 2, decreto legislativo n. 124 del
2004)
Finalità.
La presente direttiva, prendendo spunto dal radicale
mutamento delle attività ispettive e di vigilanza a
seguito della eliminazione dei libri paga e matricola e
di altri libri obbligatori e della loro sostituzione, a
far data dal 18 agosto 2008, con il libro unico del
lavoro (articoli 39 e 40 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133), intende rilanciare la filosofia
preventiva e promozionale di cui al decreto legislativo
23 aprile 2004, n. 124, contenente misure di
razionalizzazione delle funzioni ispettive e di
vigilanza in materia di previdenza sociale e di lavoro a
norma dell'art. 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30.
In questa prospettiva, anche al fine di avviare un
rinnovato e costruttivo rapporto con gli operatori
economici e i loro consulenti, essenziale per portare a
compimento il processo di modernizzazione del mercato
del lavoro avviato con la «legge Biagi», si richiama la
centralità di una visione delle attività di vigilanza
attenta alla qualità ed efficacia della azione
ispettiva. Azione che deve essere cioé diretta
essenzialmente a prevenire gli abusi e a sanzionare i
fenomeni di irregolarità sostanziale abbandonando, per
contro, ogni residua impostazione di carattere puramente
formale e burocratico, che intralcia inutilmente
l'efficienza del sistema produttivo senza portare alcun
minimo contributo concreto alla tutela della persona che
lavora.
Il personale ispettivo e di vigilanza, ministeriale e
previdenziale, non può dunque trascurare, nello
svolgimento dei propri compiti istituzionali, i profili
legati alla attività di verifica e ispezione in senso
stretto, ma neppure quelli, altrettanto fondamentali
nell'impianto del decreto legislativo n. 124 del 2004,
di prevenzione, promozione e informazione che a esso
sono stati affidati dalla legge. Nei moderni mercati del
lavoro,
sempre più complessi e diversificati, l'autorevolezza e
credibilità dell'ispettore incaricato degli
accertamenti assumerà infatti un ruolo decisivo non
solo in relazione al buon esito della singola ispezione,
ma anche in funzione del governo attivo e del controllo
complessivo del territorio e, più in generale, del
contributo che i servizi ispettivi sapranno fornire, per
quanto di loro competenza e in coerenza con le
indicazioni della Organizzazione Internazionale del
lavoro in materia ispettiva, alla implementazione delle
policy - locali, nazionali, ma anche comunitarie e
internazionali - di sostegno a una crescita equilibrata
e socialmente sostenibile.
Il conseguimento di un siffatto obiettivo dipenderà non
solo dalla competenza tecnica e
dalla professionalità degli ispettori nell'applicare
fedelmente leggi e regolamenti, secondo le linee guida e
gli indirizzi forniti dal livello centrale,
coerentemente alla impostazione del decreto legislativo
n. 124 del 2004, ma anche dalla capacità di
interpretare in modo moderno ed efficace il ruolo
istituzionale dell'ispettore. Il tutto in una logica di
servizio e non di mero esercizio di potere, secondo
parametri di correttezza, trasparenza e uniformità
sull'intero territorio nazionale, che potranno utilmente
essere esaltati in funzione della esperienza, della
sensibilità e delle capacità relazionali del singolo
ispettore.
Programmazione.
Fondamentale é la costruzione di una innovativa policy
per l'ispezione sul lavoro che,
tuttavia, non può fondarsi su una visione centralistica
della attività di vigilanza in materia di lavoro e
previdenza sociale. Il governo della ispezione del
lavoro, infatti, deve sempre più divenire sintesi
sinergica delle azioni programmate dai diversi organi
ispettivi e attuate, in modo coordinato e in linea di
principio uniforme, a livello territoriale, anche in
considerazione delle specifiche realtà e delle
caratteristiche peculiari delle singole aree e dei
diversi distretti economici.
La programmazione della attività rappresenta il momento
determinante nella impostazione di una azione ispettiva
che intenda essere effettivamente ed efficacemente
concentrata su obiettivi concreti e sostanziali di
prevenzione e repressione delle violazioni.
A essa, pertanto, i titolari degli uffici periferici,
con particolare riguardo ai dirigenti
delle Direzioni provinciali del lavoro, dovranno
pervenire attraverso una puntuale raccolta e analisi
degli elementi di valutazione utili a delineare le
diverse caratteristiche della realtà territoriale in
cui operano, anche in base a una più intensa
collaborazione con le organizzazioni sindacali dei
lavoratori e con le associazioni datoriali, con i
consulenti del lavoro, nonché coi rappresentanti
istituzionali delle amministrazioni provinciali e
comunali, delle Università e dei centri di ricerca, al
fine di acquisire la migliore conoscenza dei problemi
che connotano le singole realtà aziendali e
territoriali e i vari settori merceologici, per un più
appropriato e proficuo indirizzo della vigilanza. In
questa prospettiva, peraltro, si dovrà tener conto, a
livello provinciale, delle risultanze statistiche degli
interventi ispettivi svolti sul territorio negli anni
precedenti, al fine di indirizzare correttamente le
operazioni ispettive in modo da non lasciare aree di
insediamento produttivo o zone territoriali che sfuggano
completamente ai controlli.
Nell'organizzare le azioni ispettive i dirigenti delle
Direzioni provinciali del lavoro dovranno operare in un
costante equilibrio tra l'ispezione di iniziativa c.d.
«a vista»,
fondata sulla individuazione di un determinato
territorio o di uno specifico insediamento
produttivo, e l'ispezione di iniziativa programmata. In
particolare si dovrà aver cura di
evitare che un eccesso di discrezionalità di
ispezionare «a vista"» riconosciuta al personale
ispettivo possa condurre a una mancanza di sistema nelle
ispezioni, coniugando, quindi, una serie di operazioni
speciali a obiettivo non singolarmente identificato, con
una normale programmazione per singole aziende in
apposito ordine di servizio, determinato volta per volta
dal dirigente o dal responsabile del servizio ispettivo,
al quale non sarà possibile derogare se non per gravi e
urgenti ragioni, delle quali gli ispettori dovranno dare
avviso immediato. In particolare, il piano delle
ispezioni verrà fissato dai direttori delle Direzioni
provinciali del lavoro, in base ai criteri che saranno
stabiliti dalla Direzione generale per l'attività
ispettiva al fine di una regolare organizzazione della
vigilanza in modo uniforme su tutto il territorio e
secondo precise linee di priorità.
Spetterà poi ai dirigenti delle Direzioni regionali del
lavoro svolgere un fondamentale
ruolo di coordinamento delle evidenze provinciali, al
fine di rendere chiara la strategia
ispettiva su tutto il territorio regionale e riferirne
alla Direzione generale per l'attività
ispettiva e, per il tramite di questa, alla Commissione
centrale di coordinamento della attività di vigilanza.
Mentre su un piano informativo e statistico la
competente Direzione regionale del lavoro, in fase di
raccordo dei dati sul territorio, e la Direzione
generale per l'attività ispettiva dovranno monitorare,
a cadenza bimestrale, l'andamento della vigilanza.
Presupposto indefettibile della programmazione della
attività ispettiva é altresì il
coordinamento con tutti gli altri organismi incaricati
della vigilanza nelle materie di competenza del
Ministero del lavoro, della salute e delle politiche
sociali, da attuarsi con reciproci scambi di
informazione nei tre livelli (centrale, regionale e
territoriale), secondo le specifiche disposizioni di cui
agli articoli 3, 4 e 5 del decreto legislativo n. 124
del 2004. In tal senso si porrà la massima attenzione
nello sviluppo di tecnologie informatiche che consentano
di superare problematiche note, come quella della
sovrapposizione degli interventi ispettivi, indirizzando
l'attività di vigilanza su obiettivi sensibili, di
particolare rilevanza e frutto di analitiche azioni di
intelligence legate allo sviluppo di oggettivi
indicatori di rischio.Spetterà, infine, alla Direzione
generale per l'attività ispettiva, nell'esercizio dei
compiti suoi propri di direzione e coordinamento delle
attività di vigilanza, fornire sulla base delle
direttive emanate dal Ministro, specifiche direttive
operative, con la duplice finalità di assicurare
l'esercizio unitario della attività ispettiva e l'uniformità
di comportamento dei diversi organi di vigilanza, unica
effettiva garanzia di una ispezione del lavoro efficace
e credibile che incide sui comportamenti concreti degli
operatori economici e dei loro consulenti, vera garanzia
del rispetto dell'equilibrio, interpretato dalle norme
di legge, tra le esigenze di competitività delle
imprese e le imprescindibili istanze di tutela della
persona che lavora.
Nella propria opera di direzione e coordinamento la
Direzione generale per l'attività
ispettiva dovrà tenere conto, anche al fine di
ottimizzare le risorse disponibili, della
presenza di forme di controllo sociale (come gli enti
bilaterali) o anche forme di controllo istituzionale
alternative (come le sedi di certificazione dei
contratti di lavoro e di appalto), riservando una
particolare attenzione alle situazioni che sono
totalmente esenti da controllo o verifica preventiva.
Da ultimo, in termini di programmazione, dovrà essere
cura dei funzionari incaricati della ispezione
procedere, prima di avviare l'indagine affidata, a una
attenta preparazione della stessa, secondo le previsioni
dell'art. 6 del «Codice di comportamento» approvato con
decreto direttoriale 20 aprile 2006, in base alle
specifiche indicazioni offerte dal responsabile del
servizio ispezione lavoro della Direzione provinciale di
appartenenza ovvero dai responsabili delle unità
operative della vigilanza alle quali sono assegnati.
Richieste di intervento e conciliazione monocratica.
Particolarmente delicata, proprio in ragione di una
attenta e coerente programmazione della attività
ispettiva, é la valutazione delle richieste di
intervento provenienti da uno o più lavoratori ovvero
da una organizzazione sindacale nei confronti di una
specifica realtà aziendale. In merito, anche al fine di
evitare una strumentalizzazione del ruolo
dell'ispettore, si ritiene di non dover dare seguito a
richieste anonime, presentate a mezzo posta, e-mail, fax
o telefono. Di regola, e fatte salve alcune limitate
eccezioni in cui emerga con palese e incontrovertibile
evidenza la particolare gravità e attendibilità dei
fatti denunciati, anche quando circostanziata o
dettagliata, la denuncia anonima non può e non deve
essere presa in considerazione per la programmazione di
interventi ispettivi perché contraria ai principi di
correttezza e trasparenza della azione della
amministrazione pubblica.
Da sempre il carico di richieste di intervento e di
denunce pervenute alle Direzioni
provinciali del lavoro, spesso strumentali o infondate,
rappresenta del resto un freno alla più efficace
vigilanza di iniziativa e un vero e proprio ostacolo
alla attuazione di una
efficiente programmazione della attività ispettiva in
materia di lavoro, specie in talune realtà territoriali
segnate da una forte incidenza quantitativa, in termini
di densità di
insediamenti produttivi.
Proprio su tale dato deve fondarsi una totale ed
efficace attuazione dell'istituto
della conciliazione monocratica preventiva di cui
all'art. 11 del decreto legislativo n. 124
del 2004, rivolgendo una attenzione privilegiata alle
richieste di intervento da prendersi a spunto per
l'avvio di un tentativo di conciliazione tra il
lavoratore denunciante e il datore di lavoro.
La corretta e generale attuazione della conciliazione
monocratica nella sua forma preventiva consentirà ai
servii di ispezione del lavoro delle Direzioni
provinciali del lavoro di riorganizzarsi, anche in
termini di programmazione della attività ispettiva,
mantenendo ferma l'iniziativa ispettiva su richiesta di
intervento soltanto per le richieste di intervento
caratterizzate dalla denuncia di irregolarità gravi,
come quelle di rilevanza penale, ovvero quelle che
interessano altri lavoratori oltre al denunciante, o
ancora quelle che
riguardano fenomeni di elusione particolarmente diffusi
sul territorio di riferimento, anche in considerazione
del fatto che l'ispezione su richiesta di intervento
segue generalmente un momento di «rottura» dei rapporti
interpersonali tra denunciante e denunciato, tanto da
mettere in pre-allarme il datore di lavoro rispetto a
una visita ispettiva la quale, pertanto, non potrà mai
avere la stessa efficacia della ispezione di iniziativa
programmata.
Al fine di meglio orientare l'azione ispettiva a criteri
di programmazione degli interventi, secondo i principi
di efficienza, efficacia ed economicità della azione
amministrativa, si precisa che la semplice presentazione
agli uffici di una richiesta di intervento non
costituisce una ipotesi riconducibile all'art. 2, comma
1, della legge n. 241 del 1990, e dunque di per sé non
comporta per l'amministrazione l'obbligo di dare
necessariamente corso alla verifica ispettiva, a meno
che i fatti denunciati non siano di natura penale, per
cui quest'obbligo sussiste sempre. Pertanto, in caso di
richieste di intervento che, pur
sottoscritte dal denunciante, tuttavia non presentano i
caratteri della oggettiva attendibilità dei fatti
esposti e della concreta possibilità di provare quanto
viene denunciato, l'ufficio può non dare corso alla
richiesta di intervento, che può essere archiviata,
qualora non pervengano all'ufficio nuovi elementi, alla
fine dell'anno successivo a quello di presentazione
della richiesta di intervento stessa, previo avviso
scritto al denunciante. Si ritiene che questa
disposizione sia particolarmente opportuna soprattutto
nelle realtà territoriali che registrano un notevole
numero di richieste di intervento rispetto alle risorse
ispettive a disposizione.
In questa prospettiva, un equilibrato bilanciamento tra
l'ispezione di iniziativa e quella su
richiesta, permetterà agli uffici periferici del
Ministero di avviare cicli di ispezioni mirate sui
singoli ambiti territoriali o sui diversi settori
merceologici, in grado di favorire
l'emersione del lavoro sommerso e, soprattutto con
l'utilizzo dello strumento della diffida
obbligatoria (di cui all'art. 13 del decreto legislativo
n. 124 del 2004), di avviare il sistema imprenditoriale
verso una emersione guidata", che non abbia effetti
devastanti sulla non facile tenuta della iniziativa
economica locale, garantendo, in tal modo, la tutela
complessiva dei livelli occupazionali e non soltanto del
singolo lavoratore.
Accesso ispettivo e verbalizzazione.
Per impostare correttamente l'accesso in azienda occorre
oggi considerare, in via
preliminare, il radicale mutamento delle attività
ispettive e di vigilanza a seguito della
eliminazione dei libri paga e matricola e di altri libri
obbligatori e della loro sostituzione,
a far data dal 18 agosto 2008, con il libro unico del
lavoro (articoli 39 e 40 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112).
In considerazione delle nuove funzionalità del libro
unico del lavoro, l'ispezione del lavoro dovrà
declinare una sistematicità di rapidi accessi ispettivi
programmati, volti a rendere percepibile sul territorio
la presenza dell'organo di vigilanza e a contrastare il
lavoro sommerso, rilevato sulla base della omessa
preventiva comunicazione obbligatoria - per i rapporti
di lavoro soggetti a tale regime - e della mancanza di
qualsiasi altra scritturazione, documentazione o
comunicazione, incoraggiando la emersione e promuovendo
la legalità, anche recuperando le azioni di prevenzione
e promozione di cui all'art. 8 del decreto legislativo
n. 124 del 2004.
D'altra parte, non soltanto l'accesso ispettivo in sé
considerato, ma ancor più la delicata
fase di acquisizione delle dichiarazioni dai lavoratori
richiede un atteggiamento peculiare
da parte dell'ispettore, radicalmente diverso rispetto a
quello fin qui generalmente
tenuto. L'ispettore dovrà infatti comportarsi e
atteggiarsi nei confronti del lavoratore
come colui che chiede una collaborazione costruttiva: se
é vero che l'ispettore ha necessità e può pretendere,
per i poteri a lui conferiti, informazioni dai
lavoratori occupati e trovati intenti al lavoro,
tuttavia l'atteggiamento relativamente al lavoratore che
rilascia la dichiarazione, specie quando trattasi di
situazioni di illegalità o di sommerso, deve essere
vissuto al contrario, nel senso di «chiedere aiuto»" al
lavoratore e non già di rivolgersi a lui come a
qualcuno che ha bisogno di aiuto.
Si tratta, come é facile intuire, di instaurare un
clima psicologico positivo e collaborativo che consenta
al lavoratore di sentirsi al sicuro e non in soggezione.
In tal senso si dovrà aver cura di acquisire le
dichiarazioni in modalità tali che ne preservino la «rispettabilità»
nei confronti dei propri colleghi e del datore di lavoro
e che consentano al lavoratore di comprendere la
utilità dell'intervento ispettivo per la sua condizione
di vita e per le caratteristiche del suo lavoro e dei
propri colleghi, nonché della stessa azienda.
Tale clima collaborativo andrà altresì instaurato,
sempre in una logica di servizio e di
trasparenza della Pubblica Amministrazione, anche nei
confronti dei datori di lavoro ispezionati, avendo cura,
al riguardo, di distinguere il contravventore o il
trasgressore occasionale ed episodico, da colui che
persegue disegni criminosi o elusivi su larga scala:
mentre nella seconda ipotesi (da reprimere ad ogni
livello e con la massima collaborazione tra i vari enti
ed organismi) verrà presumibilmente incontrata una
particolare resistenza, anche tecnico-legale, e un
occultamento scientifico e sistematico delle prove degli
illeciti, nel primo caso potrà soccorrere un
atteggiamento che - pur nella puntuale repressione delle
violazioni riscontrate - non sia particolarmente
accanito. In tal senso potrà essere utile la ricerca
della collaborazione del consulente del lavoro o degli
altri professionisti e soggetti abilitati,
particolarmente per far comprendere al datore di lavoro
i limiti e la qualificazione dell'illecito, spesso
radicati, nelle micro e piccole imprese, più in
atteggiamenti superficiali o di scarsa consapevolezza
che in una reale e persistente volontà elusiva. In tale
prospettiva, é auspicabile un atteggiarsi della
vigilanza con finalità di prevenzione, di rafforzamento
e di identificazione dei comportamenti positivi, o anche
di maggiore conoscenza ed attenzione verso le
problematiche aziendali (ad esempio, sul versante della
sicurezza sul lavoro).
Le dichiarazioni acquisite dai lavoratori soccorreranno
l'attività ispettiva solo a valle, nella fase
dell'accertamento, mentre nella immediatezza dell'avvio
della indagine la prova regina, a fondamento dei
successivi eventuali illeciti constatati e riscontrati,
rimarrà soltanto la verbalizzazione di primo accesso.
Il verbale di primo accesso ispettivo diviene, dunque,
vero e proprio obbligo per il personale ispettivo che
accede in azienda, il quale dovrà aver cura di indicare
esattamente, in questa prima verbalizzazione da
consegnare in originale all'ispezionato, le circostanze
di fatto oggetto di investigazione, con particolare
riguardo ai lavoratori trovati intenti al lavoro, ai
luoghi di lavoro, alle situazioni avvenute in
presenza degli ispettori.
Particolare rilievo probatorio acquisirà, anche per il
prosieguo degli accertamenti, oltreché per le eventuali
fasi di contenzioso amministrativo e giudiziario, la
esatta identificazione dei lavoratori (quando possibile
attraverso l'esibizione di un documento di identita), la
puntuale descrizione delle attività lavorative svolte
dai lavoratori individuati all'atto dell'accesso
ispettivo (anche con riferimento all'abbigliamento da
lavoro, ai cartellini identificativi o alle attrezzature
o macchine utilizzate).
Soltanto un verbale di primo accesso ispettivo ben
redatto consentirà alla Amministrazione di difendere in
ogni sede l'esito degli accertamenti ispettivi. D'altro
canto, soltanto con tale verbalizzazione il datore di
lavoro potrà conoscere compiutamente i fatti sui quali
verrà investigato a garanzia completa del suo diritto
costituzionale di difesa.
Sempre nel verbale di primo accesso ispettivo dovranno
trovare evidenza le richieste
documentali, con particolare riguardo al libro unico del
lavoro, che si muovono all'ispezionato o al consulente
del lavoro o professionista che lo assistono o al
servizio o centro di assistenza dell'associazione di
categoria alla quale si é affidato.
Infine, la prima verbalizzazione dovrà fare espressa
riserva di contestazione e notificazione degli illeciti
amministrativi riscontrati soltanto al termine degli
accertamenti e previa diffida obbligatoria ove previsto.
Nella nuova organizzazione dei servizi ispettivi,
peraltro, la semplificazione normativa
impone anche un alleggerimento degli oneri burocratici
connessi alla procedura ispettiva. La Direzione generale
per l'attività ispettiva avrà cura di formalizzare una
apposita modulistica semplificata, unica ed unitaria,
che garantisca, nel rispetto della legge 24 novembre
1981, n. 689 e del menzionato decreto legislativo n. 124
del 2004, l'obbligo per il funzionarioispettivo di
redigere (e per l'ispezionato di vedersi notificato) un
unico provvedimento sanzionatorio, il verbale di
accertamento e notificazione, che faccia seguito al
verbale di primo accesso e che contenga gli esiti
dell'accertamento e, contestualmente, la possibilità di
estinguere gli illeciti mediante ottemperanza alla
diffida e pagamento della sanzione ridottissima ovvero
per le violazioni non diffidabili attraverso la
conciliazione amministrativa e il pagamento in misura
ridotta, nonché la specifica indicazione degli
ulteriori strumenti di difesa e degli organi avanti ai
quali é possibile proporre ricorso, con adeguata
specificazione dei relativi termini di impugnazione.
Restano fermi, naturalmente, gli eventuali provvedimenti
di polizia giudiziaria (prescrizione obbligatoria ex
art. 15 del decreto legislativo n. 124 del 2004) ovvero
l'eventuale provvedimento di sospensione della attività
d'impresa (art. 14 del decreto legislativo 9 aprile
2008, n. 81, come modificato dal decreto-legge n. 112
del 2008), i quali si aggiungeranno ai provvedimenti
sanzionatori amministrativi semplificati.
Quanto alla sospensione della attività d'impresa,
peraltro, sembra opportuno un richiamo sulla
opportunità di adottare tale grave provvedimento,
penalmente sanzionato in caso di inottemperanza con la
pena dell'arresto fino a sei mesi, in maniera tale da
non creare intollerabili discriminazioni, ma anche in
modo da non punire esasperatamente le micro-imprese. In
questa prospettiva la discrezionalità dell'ispettore
nella adozione del provvedimento dovrà limitarsi
esclusivamente alla verifica della sussistenza dei
requisiti di legge e delle condizioni di effettivo
rischio e pericolo in una ottica di tutela e prevenzione
della salute e sicurezza dei lavoratori. Si ritiene,
dunque, che la sospensione possa essere adottata
normalmente con decorrenza dalle ore 12 del giorno
successivo all'accesso ispettivo ovvero, nell'edilizia e
in agricoltura, dalla cessazione della attività in
corso che non può essere utilmente interrotta, salvo
che non vi sia pericolo imminente grave rischio per la
salute dei lavoratori o di terzi, nel qual caso l'ordine
di sospensione dovrà essere impartito con decorrenza
immediata. D'altro canto, per quanto concerne la
percentuale di lavoratori in nero", si ritiene che nella
micro-impresa trovata con un solo dipendente
irregolarmente occupato non siano di regola sussistenti
i requisiti essenziali di tutela di cui al decreto
legislativo n. 81 del 2008 idonei a sfociare in un
provvedimento di
sospensione.
Modalità di accertamento.
Quanto all'accertamento delle violazioni, penali e
amministrative, riscontrate durante
l'attività di vigilanza il personale ispettivo dovrà
aver cura di mantenere l'atteggiamento più sopra
evidenziato nel corso di tutta l'ispezione. Compiti
dell'ispettore del lavoro sono, infatti, tanto la tutela
del prestatore di lavoro, quanto la garanzia di una
leale concorrenza tra le imprese, che si coniugano
certamente con la puntuale repressione degli illeciti,
ma anche, e forse soprattutto, con la prevenzione degli
stessi e con la promozione di una più diffusa e
radicata cultura della legalità.
Le profonde modifiche e semplificazioni, introdotte dal
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito dalla legge n.
133 del 2008, nel campo degli adempimenti formali,
suggeriscono come prerogativa della attività ispettiva
l'accertamento delle violazioni
sostanziali. In tal senso potrà essere utile, nella
fase di accesso ispettivo, valorizzare l'esperienza e la
sensibilità dell'ispettore e la sua conoscenza del
mondo imprenditoriale
(materia su cui sviluppare anche specifiche attività
formative). In tal modo gli attori della vigilanza
devono essere in grado di percepire e cogliere, con
osservazione attenta ed immediata, quegli aspetti
peculiari dell'organizzazione del funzionamento
aziendale su cui effettuare e indirizzare i successivi
riscontri, anche a livello documentale.
In questa prospettiva, abbandonando ogni logica
formalistica del passato, fondata sul numero delle
violazioni riscontrate e sulla natura formale delle
stesse, occorre operare una valorizzazione della
qualità della attività di vigilanza e ispettiva in
senso stretto, a
cominciare dalle modalità di espletamento degli
accertamenti in taluni ambiti sensibili.
Verifiche sulle collaborazioni coordinate e
continuative e sulle associazioni in partecipazione con
apporto di lavoro.
Con riferimento ai contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, in qualsiasi
modalità anche a progetto, e alle associazioni in
partecipazione con apporto di lavoro
si dovrà concentrare l'accertamento ispettivo
esclusivamente su quelli che non siano già stati
sottoposti al vaglio di una delle commissioni di
certificazione di cui all'art. 76 del decreto
legislativo n. 276 del 2003, in quanto positivamente
certificati o ancora in fase di
valutazione, salvo che non si evinca con evidenza
immediata e non controvertibile la palese incongruenza
tra il contratto certificato e le modalità concrete di
esecuzione del rapporto di lavoro. Nei riguardi dei
contratti non certificati l'ispettore del lavoro dovrà
acquisire, confrontando i contenuti del programma
negoziale con le dichiarazioni rese dal lavoratore
interessato e dagli altri che eventualmente con lo
stesso collaborino, tutti gli elementi utili a valutare
la corretta qualificazione del rapporto di lavoro, in
linea con quanto precisato nelle circolari n. 1 del 2004
e n. 17 del 2006 (senza tenere conto della elencazione
di attività e delle preclusioni contenute nella
circolare n. 4 del 2008, da ritenersi complessivamente
non coerenti con l'impianto e le finalità della «legge
Biagi»), evidenziandoli specificamente nel verbale di
accertamento e notificazione col quale si disconosca la
natura autonoma del rapporto investigato, contrastando
l'uso fraudolento del contratto di collaborazione. Le
collaborazioni coordinate certificate saranno oggetto di
verifica ispettiva soltanto a seguito di richiesta di
intervento del lavoratore interessato e sempreché sia
fallito il preventivo tentativo di conciliazione
monocratica.
Verifiche sui rapporti di lavoro flessibile.
Anche nell'ambito della vigilanza relativa ai contratti
di lavoro flessibile (lavoro a
tempo determinato, a tempo parziale, intermittente,
occasionale) l'attenzione degli
ispettori dovrà concentrarsi soltanto sui contratti non
certificati. Le verifiche dovranno
essere mirate a contrastare l'uso distorto degli
istituti contrattuali in argomento, con
specifico riguardo all'utilizzo del lavoratore al di
fuori del regime di flessibilità contrattato
e in coerenza con le linee guida e gli indirizzi
interpretativi forniti dal Ministero. I
contratti certificati potranno formare oggetto di
verifica ispettiva solo a seguito di
richiesta di intervento del lavoratore e dopo il
fallimento del tentativo di conciliazione
monocratica.
Verifiche sull'organizzazione dell'orario di lavoro.
La massima prudenza deve guidare i funzionari ispettivi
nell'approccio alla vigilanza
nella materia della organizzazione dei regimi di orario
di lavoro. L'intervento del
legislatore col decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito, con modifiche, con la legge n.
133 del 2008, ha segnato un momento di sicuro
ampliamento della flessibilità nei regimi di orario, in
coerenza con le direttive comunitarie vigenti in
materia, a fronte di una riduzione dell'impatto
sanzionatorio per le eventuali violazioni. In questa
prospettiva l'ispezione dovrà considerare il quadro
normativo accanto a quello contrattuale collettivo,
anche aziendale, al fine di contestare legittimamente le
violazioni riscontrate rispetto al regime giuridico
vigente in azienda.
Verifiche sugli appalti illeciti.
I contratti di appalto e di subappalto dovranno essere
oggetto di specifico e attento esame da parte degli
ispettori del lavoro, non soltanto nel contesto del
settore edile, ma in ogni settore produttivo di beni e
servizi. L'attività investigativa, peraltro, dovrà
concentrarsi sui contratti che non sono stati oggetto di
certificazione. Obiettivo assoluto é il contrasto alla
interposizione illecita e fraudolenta, mediante la
verifica della sussistenza dei criteri di genuinità di
cui all'art. 29 del decreto legislativo n. 276 del 2003.
Vigilanza sulle categorie svantaggiate e lavori
occasionali accessori.
Non andrà trascurata, inoltre, la vigilanza speciale
nei riguardi di quella fondamentale
legislazione sociale che é data dal complesso delle
leggi a tutela del lavoro dei disabili,
dei minori e degli stranieri e anche delle donne specie
con riferimento alle lavoratrici in stato di gravidanza
e al fenomeno delle c.d. dimissioni in bianco.
In questa prospettiva appare quanto mai opportuno che
una apposita articolazione organizzativa del servizio
ispettivo di ciascuna Direzione provinciale del lavoro
sia dedicata a iniziative di vigilanza e di ispezione in
queste materie. Analogamente, si dovrà porre attenzione
su iniziative di promozione e di accompagnamento a
istituti normativi di contrasto al lavoro sommerso, come
nel caso del lavoro occasionale accessorio, facendo poi
seguire a stretto giro operazioni di vigilanza che
reprimano le condotte illecite di chi non coglie l'opportunità
di avviare e utilizzare regolarmente forme di lavoro
occasionale attraverso l'impiego dei c.d. buoni lavoro.
Vigilanza per la tutela della salute e sicurezza sul
lavoro.
Da ultimo, una particolare attenzione dovrà dedicarsi
alla materia della salute e sicurezza
sul lavoro. In attesa di ulteriori direttive, alla luce
del confronto avviato in materia con
le Regioni e le parti sociali, si rileva sin da ora che,
per quanto le competenze dei servizi ispettivi del
Ministero siano limitate soltanto ad alcuni settori, gli
ispettori del lavoro non potranno esonerarsi dal
segnalare alla azienda sanitaria locale territorialmente
competente, in una logica pro-attiva e di leale
collaborazione istituzionale, le situazioni di dubbia
regolarità in materia che si appalesano nel corso di un
regolare accertamento ispettivo in materia di lavoro
nelle aziende che operano in settori e per attività
estranee a quelle di cui all'art. 13, comma 2, del
decreto legislativo n. 81 del 2008.
Diffida accertativa.
Sotto altro profilo, va richiamata l'attenzione del
personale ispettivo anche alla corretta
adozione dello strumento della diffida accertativa per
crediti patrimoniali del lavoratore di cui all'art. 12
del decreto legislativo n. 124 del 2004. Si tratta,
infatti, di un potere di
straordinaria importanza assegnato agli ispettori del
lavoro che in tal modo possono
riconoscere al lavoratore interessato la soddisfazione
più rapida dei crediti pecuniari
vantati nei confronti del datore di lavoro in
conseguenza del rapporto di lavoro.
Sussidi e indennità pubbliche.
Lo sviluppo di un mercato del lavoro trasparente e
inclusivo impone un attento controllo non solo sul
rispetto dei vincoli normativi, ma anche sull'utilizzo
delle (scarse) risorse pubbliche al fine di un loro
ottimale e corretto utilizzo in favore dei gruppi deboli
e delle categorie di lavoratori realmente svantaggiati.
In questa prospettiva l'ispettore del lavoro diviene un
arbitro della legalità del mercato del lavoro a 360
gradi, operando con particolare attenzione sulla
effettività dei percorsi formativi o dei piani
inserimento professionale economicamente incentivati
(come nel caso del contratto di apprendistato o del
contratto di inserimento al lavoro), ma anche nei
riguardi dei lavoratori che fruiscono dei benefici
derivanti dalla applicazione degli ammortizzatori
sociali, al fine di evitare iniquità di trattamento e
di applicare quella elementare regola di responsabilità,
introdotta dal decreto legislativo n. 276 del 2003, che
vuole sanzionato con la decadenza dal beneficio o dalla
indennità il lavoratore che percepisce un trattamento
oppure rifiuti una occasione congrua di lavoro o un
percorso formativo di riqualificazione professionale.
Analogamente dovrà operarsi con assoluta severità in
sede ispettiva, anche rispetto al rilievo delle relative
ipotesi di reato, nei confronti dei lavoratori che
percependo trattamenti assistenziali, assicurativi o
previdenziali si lascino occupare in nero" presso datori
di lavoro conniventi.
Gli organi ispettivi sono pertanto chiamati a dare piena
e completa attuazione alla circolare n. 5 del 22
febbraio 2006, la cui attuazione costituisce una
fondamentale premessa per una modernizzazione del
sistema italiano di Welfare in una logica di workfare.
Al fine di evitare possibili danni erariali e
comportamenti elusivi si richiama la necessità di
verificare con particolare attenzione che le agenzie
accreditate o comunque autorizzate alla somministrazione
di lavoro di cui agli articoli 4, 5, 6 e 7 del decreto
legislativo n. 276 del 2003 abbiamo puntualmente
comunicato all'INPS e al servizio per l'impiego
territorialmente competente i casi in cui i lavoratori
abbiano rifiutato una offerta formativa, di lavoro o un
percorso di reinserimento nel mercato del lavoro ai
sensi dell'art. 13 del decreto legislativo n. 276 del
2003 e dell'art. 1-quinquies del decreto-legge 5 ottobre
2004, n. 249, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 291 del 2004.
Prevenzione, promozione e trasparenza della azione
ispettiva.
La efficacia della azione ispettiva, in un determinato
territorio provinciale, si misura in
considerazione della stima del lavoro sommerso che in
quello stesso ambito viene eliminato, nonché delle
situazioni di regolarità gestionale dei rapporti di
lavoro che si riscontrano.A tal fine, sembra
indispensabile un serio e costante investimento, da
parte delle Direzioni provinciali del lavoro, in un
coordinamento diretto con la Direzione regionale
competente e con la Direzione generale per l'attività
ispettiva, nelle azioni di prevenzione e di promozione
di cui all'art. 8, comma 1, del decreto legislativo n.
124 del 2004. Tali azioni dovranno risolversi in
apposite iniziative, a cadenza almeno mensile, anche
presso associazioni di categoria o singoli datori di
lavoro, con riferimento a questioni e problematiche di
rilevanza generale, al fine di garantire e assicurare
l'integrale rispetto della normativa in materia di
lavoro e di previdenza ovvero per diffondere la corretta
applicazione dei nuovi istituti legislativi secondo le
indicazioni interpretative provenienti
dall'Amministrazione. Nel caso invece in cui l'ispettore
partecipi a iniziative seminariali o convegnistiche per
ragioni non istituzionali o di servizio avrà cura di
specificare (e di chiedere che venga specificato nelle
relative
locandine e brochure promozionali) che l'intervento é
svolto a titolo personale e che le opinioni espresse non
rappresentano necessariamente quelle dell'istituto di
appartenenza.
Sempre in questa prospettiva si ricorda l'importanza di
un corretto utilizzo e di una ampia diffusione
dell'istituto dell'interpello, nonché la possibilità
per le Direzioni regionali, le Direzioni provinciali del
lavor e gli Enti previdenziali, anche d'intesa tra loro,
di svolgere attività di informazione e aggiornamento
nei confronti di enti, datori di lavoro ed associazioni
a cura e spese degli stessi ai sensi di quanto disposto
dall'art. 8, comma 3, del decreto legislativo n. 124 del
2004. Né, d'altro canto, può essere trascurata la
centralità della formazione di tutto il personale
ispettivo, ministeriale e previdenziale, rispetto alla
quale é onere della Direzione generale per l'attività
ispettiva, avvalendosi del Centro Studi Attività
Ispettiva istituito al suo interno, garantireiniziative
di aggiornamento a cadenza almeno trimestrale, rivolte a
tutto il personale ispettivo, anche attraverso
strumentazione telematica a distanza, tenendo conto
delle novità normative, della prassi e della
giurisprudenza. Particolarmente importante é il
coinvolgimento degli altri Enti ed Istituti
previdenziali nella realizzazione di tali occasioni
formative.
La massima riservatezza e trasparenza della azione dei
singoli ispettori - e degli organi dirigenti in
particolare - rappresenta infine un profilo di
importanza fondamentale. La fiducia e la credibilità
che i servizi ispettivi godranno presso le categorie
interessate sono infatti le risorse più preziose per
l'efficienza e l'efficacia della attività di vigilanza.
Per raggiungere tale obiettivo di trasparenza occorrerà
che gli incaricati della ispezione operino con la
massima trasparenza e correttezza, non solo nel rigoroso
rispetto del «Codice di comportamento» approvato con
decreto direttoriale 20 aprile 2006 e delle disposizioni
di cui al Decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 28 novembre 2000, ma anche adottando con tutti
i soggetti e le categorie interessatealla ispezione un
comportamento complessivo consono al ruolo e alle
funzioni rivestite e in ogni caso tale da evitare ogni
possibile sospetto di parzialità e accondiscendenza,
vuoi verso le imprese e i loro consulenti, vuoi verso i
lavoratori e le loro rappresentanze sindacali.
Roma, 18 settembre 2008
Il Ministro: Sacconi
Registrata alla Corte dei conti il 16 ottobre 2008
Ufficio di controllo preventivo sui
Ministeri dei servizi alla persona e dei beni culturali,
registro n. 5, foglio n. 328
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