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Normativa nazionale - Decreti - Governo - D.M.

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Comunicato Ministero dell'Interno - Comitato di coordinamento per l'alta sorveglianza delle grandi opere
Linee guida concernenti la costituzione, l'organizzazione e il funzionamento dell'Osservatorio per il monitoraggio dei flussi di manodopera presso la Prefettura de L'Aquila. (Delibera CCASGO 14 ottobre 2014).
 
Premessa
Il presente documento di indirizzo e' volto a disciplinare le procedure di costituzione, organizzazione, funzionamento e gli obiettivi da realizzare da parte dell'Osservatorio per il monitoraggio dei flussi di manodopera, denominato Osservatorio, e costituito presso la Prefettura de L'Aquila, ai sensi della seconda edizione delle Linee-guida, pubblicate nel 2010.
L'attivita' dell'Osservatorio e' diretta all'intensificazione della cooperazione e dello scambio di informazioni fra i soggetti impegnati in attivita' di prevenzione e contrasto all'infiltrazione della criminalita' organizzata nei cantieri edili (pubblici o privati).
Il Comitato ritiene imprescindibile richiamare l'attenzione sulla circostanza che le tematiche inerenti i flussi di manodopera e la loro gestione possono essere di interesse per le organizzazioni criminali, e pertanto possono rappresentare un anello significativo per il controllo del territorio. A tal riguardo anche gli esiti delle recenti indagini della Procura Distrettuale Antimafia de L'Aquila, su casi di sfruttamento di lavoratori da parte di organizzazioni criminali campane, che si sono concluse con numerose ordinanze di custodia cautelare nei confronti di imprenditori operanti nella ricostruzione post-terremoto, hanno fatto emergere gravi tentativi di intermediazione illecita aventi lo scopo unico dello sfruttamento della manodopera. In particolare, la complessa attivita' investigativa ha consentito di svelare il disegno da parte di soggetti collegati con organizzazioni criminali, che tendeva al reclutamento di operai, non dimoranti nella provincia aquilana, per essere messi a disposizione di imprese utilizzatrici aventi sede operativa in Abruzzo. In ripetuti casi la strategia che emerge dall'inchiesta delinea una grave intimidazione dei lavoratori reclutati, costretti a cedere parte della retribuzione all'organizzazione criminale campana, che ulteriormente ha lucrato sulla intermediazione.
I controlli ed il monitoraggio per prevenire eventuali rischi di ingerenze della criminalita' organizzata nel processo di ricostruzione del contesto abruzzese - colpito dagli eventi sismici che hanno interessato la provincia dell'Aquila e gli altri comuni della regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009 - sono stati sviluppati sul modello delineato dall'art. 16 del decreto Legge n. 39/2009, convertito in legge 77/2009, e dalle discendenti Linee-guida adottate dal Comitato di Coordinamento per l'Alta Sorveglianza delle Grandi Opere (C.C.A.S.G.O.), nonche' dal decreto-legge 22 giugno 2012 n. 83, convertito dalla legge 7 agosto 2012 n. 134, che ha regolato il passaggio delle competenze al Comune del L'Aquila, secondo modalita' adottate con Ordinanza dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
In particolare, la seconda edizione delle Linee-guida, pubblicata sul Supplemento ordinario alla "Gazzetta Ufficiale, n. 187 del 12 agosto 2010, nello sviluppare la prevenzione lungo le principali direttrici d'azione, ha previsto una forma di monitoraggio dei flussi di manodopera per infrenare fenomeni di sfruttamento e di caporalato, con connessa evasione e/o elusione della normativa di protezione sociale, spesso indicatori sintomatici di ingerenze di natura criminale.
Successivamente il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, con deliberazione del 3 agosto 2011, n. 58, nell'aggiornare lo schema del documento generale di indirizzo antimafia - in conformita' alle procedure stabilite dall'art. 176, comma 3, lett. e) del d.lgs. n. 163/2006, Codice dei contratti pubblici - ha importato il modello di partecipazione progettato per la ricostruzione in Abruzzo anche nel settore delle infrastrutture di interesse strategico, onde fronteggiare eventuali episodi di lavoro irregolare o il mancato rispetto delle norme in materia di sicurezza dei lavoratori. Nel documento in questione il pertinente compito di "monitorare" i flussi della manodopera dei cantieri "Grandi Opere" viene affidato ad un tavolo tecnico costituito presso le prefetture U.T.G. e le componenti che partecipano forniscono il proprio contributo, in un contesto di multidisciplinarita'. Il C.I.P.E. nell'elaborare le linee di indirizzo generale ha tenuto conto della necessita' di fornire agli operatori della prevenzione antimafia uno strumento di rapida informazione e di sensibilizzazione sul territorio, utile a rafforzare la cooperazione tra le istituzioni pubbliche (Prefettura, Uffici del Lavoro, Forze di Polizia territoriali) e le organizzazioni dei lavoratori. In questo modo e' accresciuto il valore di conoscenza e il coinvolgimento degli operatori quale necessario complemento per l'attuazione delle politiche e delle strategie di generale prevenzione e la lotta alle pratiche illegali del fenomeno del caporalato. Infine, la predetta delibera 58 stabilisce, con riguardo al monitoraggio della manodopera, che gli accordi di legalita' antimafia, predisposti ai sensi dell'art. 176, comma 3, lett. e) del d.lgs. n. 163/2006, siano sottoscritti con il coinvolgimento delle OO.SS. degli edili, limitatamente a tale impegno di monitoraggio.
Invero, anche nel cd «Piano carceri», concernente interventi previsti dall'art. 17-ter del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26, viene replicato il principio che vede la costituzione di Tavoli di monitoraggio del flusso di manodopera per promuovere la tutela della legalita' nei cantieri; attivita' curata presso le Prefetture dai Gruppi Interforze costituiti, ai sensi del D.M. 14 marzo 2003 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 5 marzo 2004, n. 54). Tale modello ha dimostrato, in concreto, di funzionare come utile deterrente a prevenire infiltrazioni criminali nell'utilizzo della manodopera.

Composizione dell'osservatorio

L'esperienza maturata nell'ultimo biennio e gli esiti degli incontri tenutisi di recente presso la Prefettura de L'aquila hanno fatto emergere l'esigenza di mettere a sistema il patrimonio informativo detenuto da una pluralita' di soggetti deputati, a vario titolo, alla vigilanza del settore.
In questa prospettiva, l'Osservatorio e' apparso la sede naturale e piu' congeniale alla condivisione di informazioni, altrimenti frammentarie, all'analisi e all'incrocio dei dati di rilievo ed, infine, alla elaborazione di proposte.
Alla luce di tali esigenze, si e' ritenuto che di tale Organismo facciano parte:
il Coordinatore del Gruppo Interforze, che presiede i lavori;
il rappresentante della competente Direzione Territoriale del Lavoro;
un rappresentante locale per ciascuno dei seguenti soggetti: la Federazione Nazionale Lavoratori dell'Edilizia industrie affini e del Legno (FeNEAL-UIL), la Federazione Italiana Lavoratori Costruzioni e Affini (FILCA-CISL), la Federazione Italiana dei Lavoratori del Legno, dell'Edilizia, delle industrie Affini ed estrattive (F.I.L.L.E.A. CGIL);
un rappresentante locale per ciascuna delle Organizzazioni dei datori di lavoro del settore, individuate dal Prefetto de L'Aquila;
un rappresentante del Comune de L'Aquila,
un rappresentante dell'Ufficio Speciale per la citta' dell'Aquila e un rappresentante dell'Ufficio speciale per i comuni del cratere, di cui all'art. 67-ter del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 134.
Partecipano all'Osservatorio anche un rappresentante per ciascuno dei seguenti soggetti: Cassa Edile di Mutualita' e Assistenza del capoluogo provinciale e EDIL-Cassa Abruzzo, Servizi Ispettivi dell'Inps, Servizi Ispettivi dell'Inail e un rappresentante del coordinamento regionale delle Aziende Sanitarie Locali.
Possono partecipare le componenti dei Gruppi Interforze delle prefetture interessate alla ricostruzione, nonche' rappresentanti di altre Amministrazioni e ulteriori soggetti il cui intervento si rilevi opportuno.
Le riunioni hanno cadenza bimestrale e l'attivita' sara' opportunamente formalizzata mediante un report, la cui copia sara' trasmessa al CCASGO. L'Osservatorio puo' essere convocato in ogni momento dal Prefetto e, su richiesta scritta motivata, anche da piu' di uno dei suoi componenti.
Eventuali condotte di interesse generale saranno rese pubbliche tramite il sito istituzionale della Prefettura e tramite link dei siti web delle istituzioni facenti parte dell'Osservatorio, ove possibile.

Funzioni dell'osservatorio

Presso l'Osservatorio, ai fini del monitoraggio dei flussi di manodopera, dovranno confluire tutte le informazioni relative alle esigenze occupazionali, in termini numerici e di qualificazione professionale, occorrenti per la realizzazione dell'opera.
L'acquisizione di tali informazioni, fin dalle fasi prodromiche all'avvio della gara o all'affidamento dei lavori, consentira' di conoscere, con immediatezza e tempestivita', il quadro della disponibilita' di manodopera, e dei presumibili oneri connessi.
Sulla base di tale quadro sara' quindi possibile, gia' in tale fase, calcolare il deficit tra la forza lavoro attingibile dal bacino territoriale interessato dall'opera e quella che dovra' essere "importata" aliunde.
Cio' nell'intento di monitorare la regolarita' dei flussi e intercettare preventivamente iniziative di caporalato e tentativi di intrusione della criminalita' organizzata nel reperimento di manodopera.
Inoltre, la cennata attivita' di monitoraggio potra' avere importanti ricadute in termini di trasparenza delle procedure di gara. Cio' sia per la stazione appaltante in sede di valutazione della coerenza tra offerta economica e curva di impiego della manodopera, sia per gli organi preposti alla vigilanza, con particolare riguardo all'ANAC (ai fini, ad esempio, della verifica sull'impiego reale della manodopera rispetto ai dati dell' offerta nonche' di verifica degli scostamenti nei tempi dell'esecuzione).
L'Osservatorio, in esito alle analisi svolte, ai dati disponibili sulla manodopera, ai riscontri forniti da INAIL, INPS, ecc., fornira' report bimestrali (o con altra cadenza da stabilirsi) alle stazioni appaltanti, al fine di agevolare, ex dPR 207/2010, le verifiche del possesso e della regolarita', da parte degli Operatori economici che intervengono a qualsiasi livello nella esecuzione dei contratti pubblici, della documentazione prevista dalle legge vigenti in materia di obblighi nei confronti dei dipendenti; per dette finalita' di verifica, l'Osservatorio potra' promuovere la sottoscrizione di intese preventive con le stazioni appaltanti, ovvero potra' proporre coerenti clausole nei protocolli di legalita', compresi i protocolli di cui all'art. 176, co.3, lett. e), d.lgs. 163/2006.
Potranno inoltre essere inviati alle stazioni appaltanti report informativi sulla disponibilita'/reperibilita' della manodopera per le possibili ricadute sull'attivita' di programmazione, progettazione e affidamento dei contratti pubblici, anche mediante intese preliminari.
Nel caso l'Osservatorio intenda adottare intese di cui ai precedenti punti, il testo dell'accordo sara' inviato preventivamente al CCASGO, anche per le valutazioni di compatibilita' con le clausole anticorruzione introdotte nelle Linee guida adottate nel Protocollo d'intesa tra ANAC e Ministero dell'Interno in data 15 luglio 2014.
L'accesso ai dati pervenuti e alle informazioni trattate verranno resi disponibili anche al Gruppo Interforze Centrale per l'Emergenza e Ricostruzione (G.I.C.E.R.), alla Direzione Investigativa Antimafia (D.I.A.) e ai Gruppi interforze di cui al DM 14 marzo 2003.
Per le predette finalita' l'Osservatorio si adoperera' anche per acquisire dall'Ufficio Misure di Prevenzione del Tribunale competente per territorio, nonche' dalla Agenzia Nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata, elenchi delle imprese sequestrate o confiscate nelle province interessate dai lavori di ricostruzione, dandone notizia alle stazioni appaltanti e alle imprese aggiudicatrici per le proprie valutazioni.
L'onere di rilevazione dei dati relativi ai lavoratori impiegati in cantiere viene posto a carico della stazione appaltante o dall'appaltatore principale, quale capofila, individuato anche per gli interventi di ricostruzione privata, nel Comune capoluogo per la citta' dell'Aquila e nell'Ufficio speciale per i comuni del cratere. Qualora l'opera rientri nel programma delle infrastrutture strategiche, la Prefettura de L'Aquila individuera' la stazione appaltante su cui graveranno i predetti oneri informativi.
L'attivita' di controllo e tracciamento viene ad essere articolata, utilizzando gli strumenti di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, 82, (Codice dell'amministrazione digitale), e dovra' tener conto dei seguenti elementi:
1) dati relativi alla forza lavoro presente nelle attivita' di cantiere, disaggregati come segue: per ciascuna unita' lavorativa, unitamente ai dati anagrafici identificativi, dovra' essere indicata la qualifica professionale, il periodo complessivo di occupazione (presso lo stesso operatore economico che fornisce i dati in parola), nonche' se si tratta di unita' lavorative eventualmente oggetto di distacco. I dati forniti sulle maestranze secondo le previsioni precedenti sono suscettibili di una verifica a campione e senza preavviso. Per ciascun lavoratore dovra' indicarsi il datore di lavoro, distinguendo tra: appaltatore, subappaltatore, cottimista, prestatore di servizi, fornitore.
2) Dati concernenti le nuove assunzioni di manodopera, con particolare riguardo a: modalita' e tipologie professionali occorrenti ad integrare il quadro esigenziale, nonche' "percorso lavorativo" di ciascuna unita' lavorativa, come precisato al punto 1). A tal fine il singolo lavoratore, attraverso la presentazione di autocertificazione ai sensi dell'art. 46 d.P.R. 445/2000, dichiara se abbia frequentato nel biennio precedente alla data di assunzione corsi di avviamento professionale nel settore dell'edilizia, e con riferimento allo stesso arco temporale, le ditte di precedente dipendenza contrattuale, specificando altresi' qualifica e mansioni svolte, nonche' l'eventuale fruizione, nello stesso biennio, di ammortizzatori sociali (CIG, anche in deroga, mobilita' lunga o derivante dall'art. 11 della legge 223/91), con indicazioni, comprensive della localita', circa l'ultima professione svolta. I dati forniti sulle maestranze secondo le previsioni precedenti sono suscettibili di una verifica a campione e senza preavviso.
3) Indicatori di anomalie rilevanti al fine dell' intercettazione di fenomeni di irregolarita' nei flussi di manodopera elaborati sulla base dei dati in possesso delle casse edili, dell'Inps e dell'Inail, concernenti: assunzioni, licenziamenti, infortuni, malattie, rilascio dei Durc, partecipanti ai corsi di formazione, ore di lavoro registrato, masse salariali, registrazioni dei contratti di distacco nazionale e/o europeo e di tutti gli altri dati utili ad avere un quadro sinottico e comparato dei cantieri e delle aziende che sono impegnati nella filiera delle costruzioni sul territorio.
Sulla base delle informazioni raccolte e dell'attivita' di analisi compiuta, L'Osservatorio si occupera' di promuovere azioni utili a orientare le attivita' di controllo e ispettive degli organismi competenti volte al contrasto del fenomeno previsto dall'art. 12 del decreto legislativo 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazione dalla legge 14 settembre 2011, n. 148. Cio' in linea di continuita' con i contenuti di eventuali protocolli di legalita' sottoscritti dai vari soggetti pubblici o privati operanti sul territorio, quali le associazioni datoriali, le organizzazioni sindacali, ecc.
In relazione ai contenuti di tali protocolli, nella prospettiva di rafforzare l'azione di contrasto ai fenomeni di sfruttamento e intermediazione nella manodopera, la Prefettura de L'Aquila avra' cura di verificare l'inserimento di specifici rinvii:
1. Agli strumenti piu' avanzati dei documenti attestanti non solo la regolarita' della posizione delle imprese ma anche la congruita' dei versamenti dei contributi previdenziali in relazione al costo complessivo dell'opera, di cui all' "Avviso Comune", sottoscritto il 28 ottobre 2011, tra Associazioni datoriali e organizzazioni sindacali.
2. All'istituto della contrattazione di anticipo, prevista dai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro, indipendentemente dalle soglie quantitative, momento qualificante della fase della cantierizzazione volto a contrastare lo sfruttamento della manodopera.
(G.U. n. 253 del 30 ottobre 2014 )


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