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Il terzo condono edilizio e la Cassazione penale
A cura del prof. Antonio P. Arturo
 
L'orientamento della Suprema Corte, sebbene diversamente motivato, secondo cui, nelle zone soggette a vincolo paesaggistico per gli abusi non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, non sono applicabili, in relazione al terzo condono, né l'art. 44 (sospensione del procedimento penale fino al 10.12.2004, termine ultimo per la presentazione della domanda), né l'art. 38 (sospensione del procedimento penale a seguito della presentazione della domanda di sanatoria, comma 1, ed estinzione del reato a seguito del pagamento della oblazione - comma 2) della legge n. 47/85 espressamente richiamata sul punto dai commi 25 e 28 del D.L. n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003, pur nel rispetto dovuto alle pronunce della Suprema Corte, suscita perplessità.
Tale orientamento, infatti, appare violare i principi consolidati in subjecta materia per effetto delle leggi di condono precedenti e che non appaiono scalfiti dalla disciplina del terzo condono che, sul punto, è invece in continuità normativa.
La stessa Corte, d'altro canto, modificando la motivazione del suo diniego di applicazione dei citati articoli n.ri 44 e 38, sembra non essere convinta della bontà della soluzione adottata!
Infatti, mentre in un primo tempo (per tutte Sez. III 29.1.2004, n. 3350, 13.11.2003, n. 3348 e 15.7.2004, n. 35984) riconduce la non applicabilità della sospensione e della estinzione del reato all'art. 32, comma 27, lettera d), del D.L. n. 269/2003), nei successivi arresti (per tutti 21.12.2004, n. 48954, 21.12.2004, n. 48956, 12.1.2005, n. 216) richiama il comma 26 lettera a) dello stesso art. 32, abbandonando la precedente motivazione.
A sommesso avviso dello scrivente, l'orientamento della Corte, in nessuna delle due motivazioni, appare giuridicamente corretto e condivisibile.
Cerchiamo di spiegare perché.
Con le prime sentenze, la Corte espressamente afferma:
<< Nella situazione innanzi descritta (ovvero di abuso in zona vincolata e non conforme agli strumenti urbanistici) non è consentita la sospensione del procedimento, ex art. 38 della legge n. 47/1985 in relazione alla domanda di sanatoria presentata ai sensi dell'art. 32 del D.L. n. 269/2003 ... omissis … Le opere realizzate, infatti, devono considerarsi non sanabili in forza di quanto disposto dall'art. 32, comma 27, lettera d) del D.L. n. 269/2003, secondo cui ''le opere abusive non sono, comunque, suscettibili di sanatoria qualora siano realizzate su immobili soggetti ai vincoli ... e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici''. Nelle aree sottoposte ai vincoli anzidetti, solo nel caso di conformità agli strumenti urbanistici, le opere abusive possono essere sanate, previo parere favorevole dell'autorità preposta al vincolo, come disciplinato dal nuovo testo dell'art. 32 della legge n. 47/1985, nella formulazione introdotta dal comma 43 dell'art. 32 del detto D.L.. Si applicano, pertanto, i principi fissati dalle Sezioni Unite di questa Corte Suprema con la sentenza 24.11.1999, n. 22 >>.
La Corte, dopo il corretto richiamo all'art. 32, comma 27, lettera d), non esclude, pertanto, che nelle zone soggette a vincolo possa essere concessa la sanatoria; occorre, però, che vi sia il requisito della conformità urbanistica e del favorevole parere paesaggistico.
Il legislatore, nei casi di specie, non dichiara inammissibile la domanda di sanatoria. Preclude, soltanto, la sanatoria amministrativa se non ricorre il detto doppio requisito, secondo la tradizionale distinzione tra ''condono penale'' e ''sanatoria amministrativa''.
Nei casi sottoposti al suo esame, però, il Supremo Collegio, dopo la corretta premessa della sussunzione della fattispecie oggetto del giudizio nella ipotesi di cui all'art. 32, comma 27, lettera d), trae una conclusione non condivisibile in quanto opera una valutazione di merito sulla non sanabilità amministrativa.
Verificata la non conformità agli strumenti urbanistici (per cui l'abuso non poteva conseguire la sanatoria amministrativa) erroneamente, come in appresso si cercherà di spiegare, non applica la sospensione di cui all'art. 38 della legge n. 47/1985.
Il richiamo, poi, al giudicato rappresentato da Sezione Unite n. 22/1999 che, sulla premessa della inammissibilità della domanda di sanatoria per il difetto del requisito temporale della ultimazione dei lavori, dichiara non applicabile la sospensione del reato, appare erroneo e fuorviante e costituisce un autentico boomerang.
Nella specie di cui al detto arresto, infatti, la domanda di sanatoria era inammissibile perché la costruzione era stata realizzata successivamente al 31.12.1993 (circostanza che il giudice procedente poteva rilevare ed aveva rilevato ex actis, senza alcun giudizio di merito).
Conseguentemente, trattandosi di inammissibilità originaria, non poteva disporsi la sospensione del processo e, quindi, non operava la sospensione della prescrizione del reato.
Con la stessa sentenza le Sezioni Unite si limitarono a ribadire il principio che << la sospensione dei procedimenti per reati urbanistici e conseguentemente del termine di prescrizione, nelle ipotesi di cui agli artt. 44 e 38 della legge n. 47/1985, non può ritenersi operativa allorché dagli atti processuali risulti la insussistenza delle condizioni legittimanti l'accesso alla procedura di condono; ciò con riguardo alla data di esecuzione delle opere ed allo stato di ultimazione >>, in tal guisa confermando e ribadendo che il potere del Giudice Penale di non sospendere i procedimenti per i reati de quibus, ricorre solo nella ipotesi in cui, ex actis, risultino violati i limiti temporali e volumetrici (non sussistenti nel Primo Condono ma introdotti con il condono di cui alla Legge 724/94 e con il condono che ci occupa) nella esecuzione delle opere, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale, della Cassazione Penale e del Consiglio di Stato (per tutte, Cass. Sez. V, 23.3.2000, Bazzichi in ''Riv. Giur. Edil.'', 2001, pag. 1263; Cass. Sez. III, 23.3.1998, n. 5376, Giammanco 18.1.1989 ''Riv. Giur. Edil.'', 2000, I, pag. 204; 20.11.1997. Mazzola, ''Riv. Giur. Edil'', 1998, I, pag. 1041; 8.3.2000 n. 5031), << Il Giudice Penale non ha competenza istituzionale per compiere l'accertamento di conformità delle opere agli strumenti urbanistici >> (Corte Costituzionale, n. 369/1988, n. 370/1988, n. 256/1996, n. 85/1998 e n. 196/2004, pag. 31 - Cass. Penale 8.3.2000.n. 5031; Sez. Unite 12.10.1993, n. 72, Pulerà; 20.11.1997 citata, ed in relazione al terzo condono che ci occupa (sebbene, secondo una certa cultura, i giudici amministrativi siano considerati figli di un dio minore!) Consiglio di Stato 3.3.2004, n. 1037, ordinanza n. 9279/03, ordinanza n. 5196/2004 e sentenze n. 5011/2004 in cui si ribadisce che in sede di artt. 44 e 38 << non è consentito al Giudice di affermare, nemmeno in via incidentale, che non si deve sospendere il giudizio perché l'opera non è sanabile e che la sospensione del giudizio amministrativo duri fino alla definizione della domanda di condono >> (ordinanza n. 4619/2004).
Conseguentemente appare un autentico boomerang il richiamo operato dalla Corte, con le sentenze di cui in apicibus, al giudicato delle Sezioni Unite nell'esame del terzo condono, considerato che il principio in esso affermato smentisce il novello orientamento della Corte.
I casi oggetto delle sentenze che ci occupano erano, infatti, completamente diversi!!
Non si trattava di violazione di limiti temporali e volumetrici dell'abuso (i soli che avrebbero legittimato, secondo la sua stessa consolidata giurisprudenza, la mancata sospensione del processo), bensì solo di un abuso non conforme alla disciplina urbanistica ed il cui accertamento, secondo la pacifica giurisprudenza innanzi indicata, è riservato alla Pubblica Amministrazione.
Conseguentemente, essendosi in presenza di una domanda di sanatoria legittimamente presentata e presentabile, sebbene inidonea a conseguire la sanatoria amministrativa, nessun dubbio sussisteva in ordine alla doverosità e legittimità della sospensione del processo e quindi della sospensione della prescrizione del reato, in quanto, oltretutto, è giurisprudenza altrettanto pacifica (Cass. Pen, Sez. III, 27.7.2000, Zarbo ed altro, in ''Ced. Cassazione n. 217754''; Cass., Pen, Sez. III, 20.12.1993, Camizzi ''in Ced. Cassazione n. 193312'') quella secondo cui << nel caso in cui la sospensione del processo per reati edilizi sia stata dichiarata legittimamente al momento della sua pronuncia in quanto ne ricorrevano i presupposti di legge, il successivo accertamento dell'inesistenza dei requisiti per l''applicazione della causa estintiva dei reati contravvenzionali non fa venir meno la correttezza dell'iniziale ordinanza sospensiva e, quindi, gli effetti ad essa connessi, della conseguente sospensione della prescrizione >>.
Nei casi esaminati dalla Suprema Corte, che ci occupano, la sospensione, se disposta, era perfettamente legittima, con conseguenti effetti sulla sospensione della prescrizione del reato, in quanto è jus receptum che per la sospensione del processo penale ex artt. 44 e 38, I comma, e per la declaratoria di estinzione del reato, ex art. 38, II comma, e art. 39 della legge n. 47/1985, è sufficiente l'astratta possibilità di conseguire la sanatoria (nelle zone soggette a vincolo, vivaddio, vi sarà pure un caso di sanabilità !); ai nostri fini non è necessario che l'abuso consegua o possa conseguire il permesso di costruire, che rileva ad altri fini, tra cui quello amministrativo.
Nelle zone soggette a vincolo, conclusivamente, il legislatore non ha stabilito la inammissibilità della sanatoria.
L'ha solo subordinata alla compatibilità urbanistica ed al previo favorevole parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo.
Il III condono, nelle zone soggette a vincolo, ha sostanzialmente natura di imposta.
Infatti, mentre la sanatoria condono straordinaria (che la Cassazione definisce ''rutinaria'') di cui al I ed al II condono era conseguibile anche se la costruzione non rispettava le norme urbanistiche e dunque sanava amministrativamente l'abuso edilizio sostanziale, previo si intende il parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, il III condono, prevedendo l'obbligo della conformità alle norme urbanistiche, presuppone solo un abuso formale senza danno urbanistico.
Si avvicina alle caratteristiche della sanatoria di regime, ovvero dell'accertamento di conformità di cui all'art. 36 del T.U. dell'Edilizia (ex art. 13 Legge 47/1985) da cui differisce solo per il fatto che non richiede la doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell'opera che al momento della presentazione della domanda.
Basta la semplice conformità al momento della domanda. Le due sanatorie producono, però, lo stesso effetto estintivo del reato contravvenzionale previsto dalle norme urbanistiche vigenti (art. 38, II comma, legge n. 47/1985 per il condono straordinario; art. 45 T.U. per la sanatoria ordinaria o a regime).
Se l'abuso era conforme alla disciplina urbanistica, non si vede perché bisognava richiedere la onerosissima sanatoria straordinaria e non la sanatoria ordinaria.
é sfuggito all'acume dei sostenitori della tesi che si contesta, a quali fini sarebbe stato introdotto il terzo condono.
La mancanza della doppia conformità impedisce di ottenere la sanatoria a regime e quindi l'estinzione del reato urbanistico (artt. 36 e 45 T.U.); la mancanza di conformità al momento della domanda non consente di conseguire la sanatoria amministrativa straordinaria.
Voler precludere, in siffatta ipotesi, l'accesso anche alla sanatoria straordinaria per conseguire i limitati effetti estintivi penali, che costituiscono di per se stessi un vantaggio, è assolutamente non condivisibile.
Conseguentemente, nella fattispecie che ci occupa, è da ritenere ammissibile la domanda, a prescindere dal suo possibile e futuro accoglimento, conseguendo i limitati effetti sospensivi (artt. 44 e 38, I comma) ed estintivi (art. 38, II comma della legge n. 47/85) del reato urbanistico.
Il tutto in ossequio ai principi affermati e consolidati della giurisprudenza penale, civile, amministrativa e costituzionale, in relazione ai precedenti condoni e che conservano la loro validità, nei punti che ci occupano, anche per il 3° condono e che si possono così compendiare:


PRIMO
* Fino al termine di scadenza di presentazione della domanda di sanatoria (10.12.2004), sono sospesi i procedimenti amministrativi e giurisdizionali, ivi compresi quelli penali, senza che sia necessario presentare la domanda di sanatoria.
Si tratta, come è stato ripetutamente affermato in relazione ai precedenti condoni, di una sospensione, ex lege generalizzata e temporanea, la cui efficacia cessa alla scadenza del termine perentorio stabilito per la presentazione della domanda di condono.
Se entro tale data l'interessato non presenta domanda di condono, il Giudice deve dare impulso al processo sospeso.
La sospensione opera automaticamente, cioè a prescindere dalla presentazione nel citato periodo dell'istanza di condono.
Né l'imputato appare tenuto a formulare la relativa istanza, ex art. 44 legge n. 47/1985, dovendo il giudice sospendere d'ufficio il processo fino alla scadenza del termine di presentazione della domanda di sanatoria (Cass. 11.7.1998; Cass. 5.11.1998 n. 2583; Cass. 24.11.1995 ''Pollio'', in ''Ced. Cassaz. n. 203216'' secondo la quale << la sospensione del processo opera anche in assenza di un formale provvedimento del Giudice >>).
Solo se dalla contestazione o dagli atti i reati edilizi risultino aver violato i limiti volumetrici e temporali fissati dalla legge per la ultimazione dei lavori (31.3.2003), non ricorre l'obbligo della sospensione automatica del procedimento (Cass. 15.2.2000 n. 782; Cass. SS. UU. 24.11.1999, n. 22 e giurisprudenza innanzi richiamata) (sull'obbligo di sospensione senza alcun limite nello stesso senso Consiglio di Stato 19.2.2003, n. 903; 9.12.1996, n. 493; e, in relazione al 3° condono, ordinanza 31.12.2003, n. 9279; 3.3.2004, n. 1037 citate).


SECONDO
* La presentazione della domanda di sanatoria ex art. 38 della legge n. 47/1985, con il pagamento delle rate della oblazione dovuta, produce i seguenti effetti provvisori:
a ) - art. 38, I comma: sospensione dei procedimenti amministrativi;
b ) - sospensione dei procedimenti penali per il reato urbanistico;
c ) - sospensione dei procedimenti penali per il reato paesaggistico. Infatti, poiché l'art. 32 della legge n. 47/1985, come modificato dall'art. 32 comma 43 della legge n. 362/03, prevede che il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per gli abusi eseguiti su immobili sottoposti a vincolo estingue anche il reato per la violazione del vincolo, ed in considerazione della finalità cui risponde la sospensione, l'analisi ermeneutica, sistematica e teleologica della normativa impone di estendere l'effetto sospensivo anche ai processi relativi ai predetti reati (in senso affermativo per il precedente condono Cass. Sez. III, 27.7.1995 in ''Ced. Cassaz. n. 203627''; Cass. 3.10.1996, n. 1296; Cass., 24.12.1996, n. 1228; Cass., 1.6.1995, n. 8543; Cass., 14.10.1996);
d ) - conseguimento, a titolo provvisorio, delle agevolazioni tributarie (art. 50 del D.P.R. n. 380/2001 T.U. dell'edilizia).


TERZO
* Al pagamento della intera oblazione conseguono:
e ) - estinzione del reato urbanistico ex art. 38, comma 2;
f ) - commerciabilità dei beni oggetto di domanda di sanatoria (art. 40 Legge n. 47/1985 e successive proroghe e modifiche).
Ai sensi dell'art. 2, comma 58, della legge n. 662/1996, ai fini della commerciabilità, occorre, inoltre, il pagamento dell'intera oblazione e dell'intero contributo di concessione, relativamente al 2° e 3° condono. Per il 1° condono basta il pagamento dell'intera oblazione.

QUARTO
* Il conseguimento del titolo abilitativo in sanatoria, previo parere favorevole della autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, produce i seguenti effetti:
- estinzione del reato paesaggistico;
- non applicazione delle sanzioni amministrative;
- conseguimento definitivo delle agevolazioni tributarie.
Nessun effetto produce in ordine:
- all'estinzione del reato urbanistico, che deriva dal semplice pagamento dell'intera oblazione;
- alla commerciabilità dei beni, consentita dalla semplice presentazione della domanda, con il pagamento della oblazione e del contributo di concessione.

QUINTO
* Il rigetto della domanda di sanatoria comporta le seguenti conseguenze:
- l'applicazione delle sanzioni per il reato paesaggistico;
- l'applicazione delle sanzioni amministrative;
- revoca dei benefici fiscali;
- incommerciabilità ulteriore dei beni.
Nessun effetto produce in ordine al reato urbanistico in quanto, ai sensi dell'art. 39 della legge n. 47/1985 ''l'effettuazione dell'oblazione, qualora le opere non possono conseguire la sanatoria, estingue i reati contravvenzionali di cui all'art. 38''.
Ulteriore estinzione del reato urbanistico è stata, poi, introdotta dal comma 36 dell'art. 32 della legge sul 3° condono, per cui la presentazione della domanda di sanatoria nei termini, l'oblazione interamente corrisposta, nonché il decorso di trentasei mesi dalla data da cui risulta il suddetto pagamento, producono gli effetti estintivi di cui all'art. 38, II comma, della legge 28/2/1985 n. 47 (ovverossia estinzione del reato) così innovando la precedente disciplina di cui all'art. 35, comma 12, della legge n. 47/1985 che ricollegava al trascorrere dei 36 mesi dalla domanda la sola prescrizione del diritto al conguaglio ed al rimborso dell'oblazione, senza alcun effetto estintivo del reato.
Il tutto a conferma della autonomia del condono penale che si risolve nell'estinzione del reato, anche mediante automatismo, rispetto alla sanatoria amministrativa che richiede il permesso di costruire.

SESTO
* E' principio ricevuto, pertanto, che la domanda di sanatoria, con i conseguenti adempimenti, può non produrre tutti gli effetti innanzi indicati.
La stessa Corte Costituzionale, infatti, ribadendo i principi in precedenza affermati, nella fondamentale sentenza n. 196/2004 (punto 20) ha evidenziato la diversità di effetti che possono conseguire dalla presentazione di una domanda di condono in quanto è caratteristico della legislazione sul condono, dalla quale normalmente discendono sia effetti penali che amministrativi, che l'esenzione della punibilità penale si applichi ad un maggior numero di opere edilizie abusive rispetto a quelle per le quali operano gli effetti estintivi degli illeciti amministrativi. Come nei casi che ci occupano di abusi commessi in zone soggette a vincolo paesaggistico e non conformi alle prescrizioni urbanistiche: si conseguirà il condono penale ma non la sanatoria amministrativa.

SETTIMO
* E', altrettanto, ricevuto, poi, il principio che << il Giudice penale non ha competenza istituzionale per compiere l'accertamento di conformità delle opere agli strumenti urbanistici >> (per tutte Cass. Pen, Sez. V, 23.3.2000, Bazzichi, in ''Riv. Giur. Edil.'', 2001, pag. 1263; Cass. Pen, Sez. III 23.3.1998, n. 5376 Giammanco; Cass. Pen., 18.1.1989 in ''Riv. Giur. Edil.'', 2000, I, pag. 204; Cass. Pen., 20.11.1997, Mazzola in ''Riv. Giur. Edil.'', 1998, I, pag. 1041; Cass. Pen., 8.3.2000, n. 5031; Corte Costituzionale n. 369/1988; id. n. 370/1988; n. 256/1996, n. 85/1998 e n. 196/2004, punto 20; Cass. Pen., 8.3.2000, n. 5031; Cass. Pen., SS. UU., 12.10.1993, n. 72, Pulerà; Cass. Pen., 20.11.1997 citata; e, in relazione al terzo condono, Consiglio di Stato, 3.3.2004, n. 1037; id. ord. n. 9279/03, ord. n. 5196/2004 e sent. n. 5011/2004, innanzi citate).
Il Giudice penale, nelle sentenze che si contestano, non poteva esprimere un giudizio di compatibilità dell'abuso alle norme urbanistiche ed edilizie, rilevante solo ai fini amministrativi. Doveva solo sospendere il giudizio.

OTTAVO
* Costituisce, inoltre, ''jus receptum'', che il profilo penale (condono propriamente detto) è nettamente distinto dal profilo amministrativo (sanatoria) del condono edilizio, come risulta evidente dalla interpretazione sistematica della disciplina contenuta nel capo IV della Legge n. 47/1985 ed in particolare dalla interpretazione letterale e logica dell'art. 39 della stessa legge ed espressamente richiamato.
Sul punto è sufficiente richiamare l'insegnamento espresso dalla Corte Costituzionale, con la sentenza del 31.3.1988, n. 369 e, in precedenza, dalla Corte di Cassazione (III Sezione), con la sentenza del 20.11.1977 (''Mazzola''), costituenti autentiche ''summe'' sul punto), ed in cui testualmente si afferma << le norme citate ... (omissis) ... in caso di insanabilità oggettiva o soggettiva dell'abuso, dispongono l'applicazione di tutte le sanzioni previste nel capo I della legge n. 47/1985 e quindi anche delle sanzioni penali. Ma bisogna tener presente al riguardo la disposizione dell'art. 39 della legge n. 47/1985, secondo cui qualora le opere non possono conseguire la sanatoria, l'effettuazione dell'oblazione estingue i reati contravvenzionali indicati nell'art. 38. Se ne deve concludere che quando la domanda di sanatoria non può essere accolta, l'abuso amministrativo resta ma l'illecito penale viene estinto quando l'imputato abbia versato l'intero importo dell'oblazione, congruamente e fedelmente determinato. Da questo articolato sistema normativo deriva evidentemente che l'estinzione dei reati urbanistici ed edilizi non presuppone necessariamente la formazione di un atto amministrativo di sanatoria, né espresso né tacito; presuppone soltanto una regolare domanda di sanatoria ed il versamento completo dell'oblazione da parte dell'imputato. Spetta al giudice penale verificare i presupposti temporali, personali e oggettivi della disciplina sulla oblazione speciale e cioè:
a ) - la tempestività della domanda;
b ) - la riferibilità della domanda agli imputati o ai comproprietari dell'immobile abusivo, ex art. 38 legge n. 47/1985;
c ) - la riferibilità della domanda all'immobile abusivo contestato nel capo di imputazione;
d ) - la ultimazione dei lavori entro i termini di legge;
e ) - i requisiti volumetrici dell'immobile costruito;
f ) - la congruità quantitativa dell'oblazione versata attraverso l'acquisizione del certificato di congruità rilasciato dal Sindaco (attualmente dirigente) competente.
Deriva dal sistema normativo come sopra riassunto che il Giudice penale, per dichiarare la estinzione dei reati urbanistici ed edilizi, non deve previamente accertare l'inesistenza di cause ostative alla sanatoria amministrativa, appunto per il disposto dell'art. 39 della legge n. 47/1985 che dispone la estinzione dei reati contravvenzionali, anche quando le opere non possono essere sanate. In particolare, non rileva ai fini penali la insanabilità assoluta di opere soggette ai vincoli determinati di cui all'art. 33 Legge n. 47/1985, come modificata dal comma 20 dell'art. 39 della legge n. 724/1994; così come non rileva la sanabilità condizionata delle opere costruite in aree vincolate, di cui all'art. 32 della legge n. 47/1985 e subordinata al parere favorevole delle amministrazioni preposte al vincolo ... (omissis). In altri termini, il Giudice penale, al fine di dichiarare la estinzione per oblazione speciale dei reati urbanistici ed edilizi, non deve previamente accertare né l'inesistenza di una causa di insanabilità assoluta di cui all'art. 33 della legge n. 47/1985 né' l'inesistenza di una causa di insanabilità relativa di cui all'art. 32 della stessa legge. Infine, non deve neppure accertare che la domanda di sanatoria non sia dolosamente infedele, giacché questo accertamento è implicitamente contenuto nel certificato che il Sindaco, id est funzionario comunale, rilascia circa la congruità della oblazione versata. Certamente questa normativa può apparire eccessivamente permissiva sotto il profilo ambientale, ma tale è inequivocabile la volontà del legislatore del cosiddetto condono edilizio. Questi, infatti, al fine di incrementare il gettito economico nella casse erariali, ha incentivato le domande di condono anche per gli abusi commessi in zone vincolate alla inedificabilità assoluta; ma in tal caso, in cambio della oblazione pecuniaria, ha concesso la sanatoria del profilo penale, non già di quello urbanistico ambientale. Similmente, ha favorito le domande di condono anche per gli abusi commessi in aree vincolate, in cui la inedificabilità è subordinata alla previa autorizzazione dell'autorità tutoria; e anche in tal caso se tale autorizzazione non è rilasciata in sanatoria, l'abuso resta sul piano urbanistico ed ambientale ma è estinto sotto il profilo penale. A ben guardare, quindi, per tale ipotesi, non si tratta di permissivismo ecologico ma di clemenza penale >>.
Tali inequivocabili principi sono da ritenere applicabili anche al terzo condono, la cui disciplina non giustifica una diversa interpretazione.
D'altro canto, la stessa Corte Suprema, ''melius re perpensa'', nei predetti successivi arresti, ha abbandonato la motivazione qui contestata, ripiegando su argomentazioni diverse, ma parimenti inappaganti e non condivisibili.

NONO
* Con le citate sentenze del 21.12.2004, n. 48954 e n. 48956, nonché con quella ancor più recente del 12.1.2005, n. 216, la III Sezione Penale della Suprema Corte di Cassazione, infatti, nel ribadire la non applicabilità della sospensione del procedimento penale ex art. 44 della legge n. 47/1985, così motiva: << non sono suscettibili di sanatoria (cosiddetto condono edilizio) ai sensi dell'art. 32 del D.L. n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003 (e, quindi, a fortiori, non è consentito applicare la sospensione del procedimento penale ai sensi dell'art. 44 della legge n. 47/1985 in attesa dell'eventuale definizione della relativa procedura amministrativa, allorché si verta in ipotesi di nuova costruzione realizzata in assenza del titolo abilitativo edilizio, in area assoggetta a vincolo imposto a tutela degli interessi paesistici: trattasi di ipotesi esclusa dal condono dal comma 26, lettera a) dell'art. 32 citato. In dette aree, infatti, la norma anzidetta ammette la possibilità di ottenere la sanatoria soltanto per gli interventi edilizi di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illeciti ai nn. 4,5 e 6 dell'allegato 1, previo parere favorevole da parte dell'autorità preposta alla tutela del vincolo >>.
La Suprema Corte, inoltre, opera, a conforto, un improprio riferimento alla relazione governativa di accompagnamento al citato decreto legge n. 269/2003.
Si tratta, a ben vedere, di una interpretazione aberrante !
L'interpretazione sistematica, letterale e logica della disciplina contenuta nel comma 26, lettere a e b, dell'art. 32, in coordinazione con il comma 27, con il comma 43 n. 1 e n. 4, e con il comma 43/bis, così come risultante a seguito della sentenza additiva della Corte Costituzionale n. 196/2004 e del D.L. n. 168/2004, convertito nella legge n. 191/2004, se condotta, ''sine ira ac studio'', porta, invece, a conclusioni diametralmente opposte a quelle cui è pervenuta la Suprema Corte. Infatti:
1 ) - per il comma 26, ''sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all'allegato 1: a ) - numeri da 1 a 3 nell'AMBITO DELL'INTERO TERRITORIO NAZIONALE, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4, 5 e 6 nell'ambito degli immobili soggetti ai vincoli di cui all'art. 32 della legge 28.2.1985, n. 47; b ) - numeri 4, 5 e 6 nelle aree non soggette ai vincoli di cui all'art. 32 della Legge 28.2.1985, n. 47, in attuazione di leggi regionali da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con le quali sono determinate la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio''.
2 ) - per il comma 27, lettera e), ''fermo restando quanto previsto dagli artt. 32 e 33 della legge 28.2.1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora, ''lettera e)'', siano state realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale. Gli immobili soggetti ai vincoli che ci occupano sono individuati al comma 27, lettera d) ed in ordine a cui non è prevista la insuscettibilità della sanatoria'';
3 ) - nel comma 43, numero 1, che sostituisce l'art. 32 della legge n. 47/1985 in ordine alle opere su aree sottoposte a vincolo, viene ribadita la subordinazione della sanatoria al parere favorevole dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo, stabilendosi che ''il rilascio del titolo abilitativo edilizio estingue anche il reato per la violazione del vincolo'';
4 ) - nel comma 43, numero 4, ai fini dell'acquisizione del parere paesaggistico viene rimodulato il procedimento della conferenza di servizi in cui viene prevista la partecipazione obbligatoria della Sovraintendenza competente il cui motivato dissenso preclude il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria.
Si tratta di norma chiaramente incostituzionale, impugnata dalla Regione Basilicata ed il cui giudizio è pendente davanti alla Corte, in quanto contrasta con la sentenza della Corte Costituzionale n. 302, del 9-10.3.1988, perché sottrae alla Regione la competenza in materia paesistica;
5 ) - con nota prot. n. 24661, del 19.7.2004, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, nel ribadire che il divieto di autorizzazione in sanatoria sancito dall'art. 146, comma 10, lettera e), di cui al nuovo codice dei beni culturali, si applica con effetto dalla sua entrata in vigore, cioè dal 1° maggio 2004, espressamente afferma che il predetto divieto non si riferisce alle domande di condono edilizio che sono regolate dalla speciale disciplina di cui al capo IV della legge n. 47/1985 (con ciò implicitamente ammettendo l'ammissibilità a sanatoria nelle zone soggette a vincolo);
6 ) - la Corte Costituzionale, con la nota sentenza n. 196/2004, al punto 23, riconosce implicitamente la possibilità della sanatoria che ci occupa, quando esclude che la legge violi l'art. 9 della Costituzione, non perché essa sarebbe inapplicabile nelle zone soggette a vincolo, bensì perché riconosce alle Regioni la possibilità di concorrere alle scelte dettando, entro i limiti della legge dello Stato, disposizioni di maggiore dettaglio e puntualità che possono, limitandone l'estensione, meglio garantire il rispetto delle esigenze di tutela paesistica.
La stessa Corte, al punto 17, espressamente afferma, inoltre, l'applicazione anche al 3° condono degli artt. 38 e 44 della legge n. 47/1985.
In presenza di un quadro normativo così completo, esauriente e dal significato inequivoco, suscita sconcerto la interpretazione che si contesta della Suprema Corte specialmente in chi è sempre stato ''feticista'' nei confronti degli insegnamenti della stessa.
Non si riesce a comprendere come possa la Corte ricondurre all'art. 26, lettera a) il principio, ritenuto oltretutto da essa corrispondente alla volontà espressa nella relazione governativa, dell'ammissibilità al condono, nelle zone soggette a vincolo, delle sole tipologie di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell'allegato 1 e da dove abbia potuto trarre il proprio convincimento.
Le zone soggette a vincolo fanno parte del territorio nazionale; la lettera a) del comma 26 esclude solo i monumenti nazionali di cui alla lettera e) del comma 27.
Il legislatore ha predisposto un complesso di norme consistenti in parere paesistico, nuovo procedimento per acquisirlo, estinzione del reato sul vincolo paesistico se conseguita la sanatoria.
A quali fini avrebbe predisposto un tale armamentario legislativo se il condono, relativamente alle tipologie n. 1, 2 e 3, non fosse applicabile nelle zone soggette a vincolo?
Tale corpus legislativo non era, di certo, necessario per sanare le sole tipologie 4, 5 e 6, che secondo la vigente legislazione sul punto, il cui richiamo non appare opportuno data la natura del presente lavoro, hanno già possibilità di legittimazione.
Secondo i principi generali del nostro ordinamento, << la regola dogmatica di un istituto giuridico deve essere tratta, ex jure quod est, dalle norme positive che lo sostanziano e non da categorie precostituite >> (per tutte, Cass. Civ. 27.10.2003, n. 16099).
<< Ogni capoverso di ciascun articolo, quando non risulti in se stesso completo ed autonomo, dipende pur sempre dalla prima parte dell'articolo stesso come la conseguenza della premessa >> (Cass. 18.3.1999, n. 2487).
Pertanto, anche se era auspicabile la conclusione tratta dalla Suprema Corte, la stessa non corrisponde al dato normativo che è di segno completamente diverso.
La norma, invece, pur nella cripticità di alcuni punti, appare di piana e logica lettura ed è ispirata da una voluntas legis inequivocabile.
E' sfuggito all'acume della Suprema Corte ed ai suonatari della grancassa mass-mediatica (basta leggere i quotidiani commenti dell'autorevole Il Sole 24 Ore) che la legge è stata emanata dopo la riforma del titolo V della Costituzione e, quindi, della modifica dell'art. 117 sulla competenza concorrente in materia di governo del territorio.
Il legislatore ha avvertito la preoccupazione di lasciare uno spazio di autonomia alle regioni che rivendicavano la loro competenza.
Lo ha fatto, in modo insufficiente ed illegittimo, secondo la più volte citata sentenza della Corte Costituzionale, dettando il comma 26 che ha una sua logica e coerenza indiscutibile, secondo il disegno legislativo.
Alla lettera a) ha riconosciuto, in quanto ritenuta nella sua competenza esclusiva, l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie edilizie di cui ai nn. 1, 2 e 3 dell'allegato 1 in tutto il territorio nazionale, con l'eccezione degli abusi commessi sui monumenti nazionali.
Per quanto riguarda i nn. 4, 5 e 6, per gli immobili soggetti a vincolo ha ritenuto la sua competenza esclusiva.
Per le zone non soggette a vincolo e per le stesse tre tipologie ha lasciato la competenza alle Regioni (comma 26 lettera b).
Per le tipologie 1, 2 e 3 nella zone soggette a vincolo ha dettato il comma 27 lettera d).
Nulla ha disposto in ordine agli interventi nelle zone non soggette a vincolo.
La Corte Costituzionale ha ritenuto illegittimo, oltre ad altri commi dell'articolo il cui esame non interessa alla presente analisi, l'intero comma 26 dell'art. 32 nella parte in cui non prevede che la legge regionale ''possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di TUTTE le tipologie di abuso edilizio di cui all'allegato 1 del D.Lgs. n. 269/2003''.
Ha riconosciuto, pertanto, implicitamente la possibilità di sanatoria di tutte le tipologie, anche nelle zone soggette a vincolo.
Infatti, la Regione Campania, con la legge n. 10/2004, pur nella cripticità e nelle contraddittorietà di alcune norme, all'art. 4 n. 1 lettera c) ha ammesso a sanatoria le opere, eseguite su aree o immobili soggetti a vincolo di tutela, solo riducendo la volumetria da 750 mc. a 75 mc, con ciò ribadendo la ammissibilità, sebbene limitata, della sanatoria nelle zone vincolate.
E', altresì, sfuggito all'acume dei sostenitori della tesi che si contesta, che in tema di legislazione concorrente, come quella del governo del territorio, la competenza regionale si esercita nei limiti dei principi generali fissati dal legislatore nazionale.
Conseguentemente, come poteva legittimamente legiferare la regione, come ha fatto, tra l'applauso dei soliti noti, prevedendo, sebbene con limiti rigorosissimi, interventi nelle zone soggette a vincolo, se i principi generali l'avessero escluso?
Anche il ricorso alla Corte Costituzionale da parte del Governo contro la legge regionale, attualmente pendente, non contesta la legittimità di tale previsione, essendo diretto a censurare altri aspetti della legge.
Il richiamo, poi, operato dalla Cassazione, a conforto del principio espresso e qui criticato, alla relazione governativa non appare appropriato ed è fuorviante in quanto la relazione stessa si limita a riportare il testo normativo, senza ulteriori precisazioni.

DECIMO
* Quali conseguenze possono derivare in ordine alla estinzione del reato urbanistico dai limiti posti dalle leggi regionali?
Ad avviso dello scrivente nessuna, essendo pacifica la giurisprudenza della Corte Costituzionale, secondo cui << la previsione di cause di estinzione del reato è riservata alla legge statale, in quanto a quest'ultima spetta la potestà incriminatrice; alla stessa legge compete, consegunetemente, individuare le situazioni alle quali si applicano le citate cause estintive; pertanto, l'ambito delle predette situazioni, individuato in una legge statale, non può essere illegittimamente esteso o ristretto ad opera di leggi regionali, neppure di quelle che dispongono in materia cosiddetta esclusiva >>" (per tutte, n. 487/1989, n. 231/1993, n. 196/2004).

UNDICESIMO
Conclusivamente si ritiene che per la soluzione del problema che ci occupa il richiamo operato al comma 26 lettera a) dell'art. 32 non abbia alcuna giuridica consistenza.
La fattispecie deve essere, invece, sussunta nella previsione del comma 27, lettera d), dell'art. 32, come correttamente operato dalla Cassazione nei primi arresti.
L'auspicio è che la Corte, nella sua funzione nomofilattica, rimediti il proprio orientamento, considerando ammissibili, secondo la sua stessa consolidata giurisprudenza, elaborata relativamente ai due precedenti condoni, le domande di sanatoria del 3° condono, la cui disciplina sul punto appare in continuità normativa, dichiarando la sospensione e la estinzione dei procedimenti per il reato urbanistico e di quelli di cui all'art. 38 n. 2 della legge n. 47/1985.
Non senza rilevare che il negare l'accesso, nelle zone soggette a vincolo in cui si sono verificati i maggiori abusi, alle domande di condono avrebbe come corollario il diritto di ripetere le somme versate a titolo di oblazione da parte degli interessati in quanto dalla domanda stessa non hanno conseguito alcun vantaggio, neppure quello estintivo del reato urbanistico.
Il tutto con grave danno per le già magre finanze dello Stato, anche se, è noto, che i Giudici non possono essere sensibili alle esigenze di bilancio dello Stato!


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