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Riflessioni sulla sentenza Tar Lazio-Roma 30 agosto 2012, n. 7395
a cura della redazione
 

Riteniamo proficuo soprattutto per gli Organi della p.a. preposti all'emanazione di "circolari" o "provvedimenti analoghi" riflettere sulla recente sentenza del Tar di Roma 7395/2012 per i suoi contenuti utili nell’ azione della stessa. In particolare ci soffermeremo sulla categoria giuridica dei vari atti emanati dalla p.a.
Il giudice amministrativo ha evidenziato che la categoria giuridica alla quale è ascrivibile un atto (provvedimento, atto generale, regolamento o circolare) non può essere condotta solo in funzione di criteri meramente formali, posto che accogliere un simile approccio metodologico può generare carenze di tutela nei confronti degli interessi dei destinatari dell’atto stesso.
Possono ben essere oggetto di gravame le circolari che non hanno contenuto meramente interpretativo e cioè quelle diverse dagli atti interni della p.a. finalizzati essenzialmente ad indirizzare uniformemente l’azione dei vari uffici od organi, in quanto recano anche indicazioni attuative della fonte (primaria o secondaria) della quale costituiscono applicazione.
In presenza di circolari interpretative, ovvero di atti attraverso i quali l’amministrazione si sia limitata a fornire chiarimenti di carattere interpretativo sulla normativa di settore, non ricorre, a mezzo di esse, la fissazione di regole caratterizzate da una chiara incidenza sulla sfera giuridica dei terzi non essendo dotati di quel crisma dell’autonoma lesività che ne giustifica la possibilità di immediata ed autonoma impugnazione, neppure da parte di un soggetto che cura gli interessi di una intera categoria professionale involta dall’adozione dell’atto.
Le circolari interpretative, data la loro natura, non sono in grado di produrre alcuna lesione concreta ed attuale nei riguardi dei terzi estranei agli uffici destinatari delle stesse.
La questione oggetto di procedimento era già stata proposta nel passato dalla stessa parte controinteressata, allorquando la IV sezione del Consiglio di Stato, con le decisioni nn. 2204 e 2288 del 2007, riformando le sentenze del Tar Lazio-Roma n. 59 e 2618 del 2003, interpretava la norma contenuta nell’art. 145, comma 96, della legge n. 388 del 2000 nel senso che essa non aveva realizzato alcuna estensione delle competenze professionali degli agrotecnici “confermando l’esclusione degli agrotecnici dalla redazione degli atti di aggiornamento catastale” .
Al momento della proposizione dei gravami la questione sulla giurisdizione pendeva dinanzi alle sezioni unite che si sono poi espresse con la sentenza 18 dicembre 2008 n. 29533 e con decisione in rito, nella quale quel Supremo consesso ha ritenuto di non esprimersi in ordine alla proposta domanda volta a conoscere il corretto riparto di giurisdizione in materia, in quanto nessuna parte processuale del giudizio dinanzi alla Corte aveva a suo tempo sollevato la questione nei giudizi dinanzi al TAR e al Consiglio di Stato, provocando tale comportamento l’effetto di radicare la giurisdizione della controversia in capo al giudice amministrativo adito che, a propria volta, non aveva neppure rilevato d’ufficio la questione di giurisdizione.
Posto dunque che non possono trarsi elementi solutori della questione di giurisdizione eccepita dalla decisione delle sezioni unite, il Collegio è stato comunque dell’avviso che la giurisdizione in ordine alle domande proposte possa essere ascritta al giudice amministrativo adito. I tre ricorsi proponevano in prima battuta, tutti e ciascuno di loro, azione di annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a. nei confronti degli atti del Ministero dell’economia e delle finanze e dell’Agenzia del territorio fatti oggetto di gravame. Se è vero che non può ignorarsi come la maggior parte delle questioni mosse con i ricorsi ha come reale bersaglio quello di ottenere dal giudice amministrativo una pronuncia di emersione del difetto di costituzionalità nel nuovo ordito legislativo di portata interpretativa autentica, che costituisce poi l’oggetto degli interventi attizi delle amministrazioni resistenti, appare, proseguono i giudici, assumere carattere paradigmatico, al fine di confermare la natura del petitum sostanziale attribuibile ai ricorsi in questione, il contenuto del primo motivo di ricorso (ad esempio) dedotto dal Consiglio nazionale dei geometri, con il quale i ridetti atti sono ritenuti illegittimi per sviamento di potere stante la loro intempestività, avendo le amministrazioni dovuto, con un più cauto comportamento, attendere che il Governo si conformasse all’ordine del giorno accolto dinanzi al Senato e quindi evitare di adottare atti di chiarimento, come quelli impugnati, che costituissero attuazione di norme il cui indirizzo verso una tempestiva abrogazione legislativa era ormai segnato dal contenuto del ridetto ordine del giorno approvato. Tenuto conto che gli atti impugnati - prosegue la sentenza - costituiscono il recepimento da parte delle Amministrazioni e lo sviluppo in ambito amministrativo delle indicazioni derivanti dalle nuove disposizioni legislative che avrebbero dovuto essere a breve abrogate, correttamente i ricorrenti ne contestano direttamente la legittimità -oltre che in via indiretta e riflessa a causa della contestata legittimità costituzionale delle disposizioni di riferimento - dinanzi al giudice amministrativo, non emergendo alcun deficit di legittimazione in capo ai ricorrenti (se non, al più, con riferimento alla impugnazione in proprio del Presidente del Consiglio nazionale dei geometri) essendo evidente lo scopo di tutela della categoria professionale che rappresentano.
I giudici con la sentenza in commento hanno ricordato che fin da epoca lontana (cfr. TAR Lazio, Sez. II, 12 maggio 1987 n. 762 e 29 gennaio 1987 n. 147) e anche di recente (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 13 gennaio 2011 n. 177), ’interpretazione giurisprudenziale in merito alla individuazione del plesso giurisdizionale dinanzi al quale possono avanzarsi istanze di annullamento di circolari (alla cui categoria espressamente le stesse parti ricorrenti, in più passaggi degli atti processuali depositati, ritengono che possano ascriversi senza ombra di dubbio gli atti gravati) ha confermato che se per un verso una circolare amministrativa non è una fonte normativa, ciononostante l’eventuale contrasto fra il vincolo imposto dall’amministrazione a se stessa con la circolare e il concreto suo operato può realizzare un profilo di eccesso di potere, vizio che deve essere dedotto con il ricorso introduttivo del giudizio in quanto esso, per il principio della domanda di parte, non può essere rilevato d’ufficio dal giudice amministrativo (così Cons. Stato, Sez. VI, n. 177 del 2011, cit.). Addirittura in alcuni casi, proseguono i giudici, si è ritenuto che la circolare potesse costituire oggetto di sindacato costituzionale, seppure al solo fine di verificare la sussistenza di un conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato palesatosi con l’adozione della circolare, a contenuto normativo e di portata regolamentare (cfr. in tal senso Corte cost. 1 febbraio 2006 n. 31).
Nondimeno altra parte della giurisprudenza ritiene che le circolari non possano essere impugnate (in tal senso Cassazione, sezioni unite, 2 novembre 2007 n. 23031) ed in particolare quelle a contenuto meramente interpretativo di una norma di legge non potendo essere riconosciuto a tale tipo di atto alcuna efficacia normativa esterna, in quanto la circolare (nella specie dell’Agenzia delle entrate) non può essere annoverata fra gli atti generali di imposizione, impugnabili innanzi al giudice amministrativo, in via di azione, o disapplicabili dal giudice tributario od ordinario, in via incidentale. Più in particolare le sezioni unite (nella decisione surrichiamata) hanno affermato che, ammettere l’impugnabilità della circolare interpretativa innanzi al giudice amministrativo - con la possibilità per quest'ultimo di annullarla, peraltro con effetto erga omnes - significherebbe precludere a tutti gli uffici dell'amministrazione finanziaria di accogliere quella interpretazione, con il risultato - contrario ai principi costituzionali - di elevare il giudice amministrativo al rango di interprete autentico della norma tributaria e ciò, nello specifico della circolare emanata in materia tributaria, anche perché:
1) la circolare emanata nella materia tributaria non vincola il contribuente, che resta pienamente libero di non adottare un comportamento ad essa uniforme, in piena coerenza con la regola che in un sistema tributario basato essenzialmente sull'autotassazione, la soluzione delle questioni interpretative è affidata (almeno in una prima fase, quella, appunto, della determinazione dell'imposta da corrispondere) direttamente al contribuente;
2) la circolare nemmeno vincola inoltre gli uffici gerarchicamente sottordinati, ai quali non è vietato di disattenderla (evenienza, questa, che, peraltro, è raro che si verifichi nella pratica), senza che per questo il provvedimento concreto adottato dall'ufficio (atto impositivo, diniego di rimborso, ecc.) possa essere ritenuto illegittimo 'per violazione della circolare': infatti, se la (interpretazione contenuta nella) circolare è errata, l'atto emanato sarà legittimo perché conforme alla legge, se, invece, la (interpretazione contenuta nella) circolare è corretta, l'atto emanato sarà illegittimo per violazione di legge;
3) la circolare non vincola addirittura la stessa autorità che l'ha emanata, la quale resta libera di modificare, correggere e anche completamente disattendere l'interpretazione adottata. Ciò è tanto vero che si è posto il problema della eventuale tutela del contribuente di fronte al mutamento di indirizzo (interpretativo) adottato dall'amministrazione e si è escluso che tale tutela sia possibile anche sotto il profilo dell'affidamento, stante la evidente collisione che si determinerebbe con il principio - coniugato secondo un diverso lessico, ma riferito ad un unico concetto - di inderogabilità delle norme tributarie, di indisponibilità dell'obbligazione tributaria, di vincolatezza della funzione di imposizione, di irrinunciabilità del diritto di imposta (va però segnalato che sul punto la giurisprudenza amministrativa avverte valutazioni opposte a quella, qui riferita, delle Sezioni unite. Infatti per TAR Veneto, sezione III, 25 maggio 2002 n. 2393 gli uffici destinatari della circolare possono, in casi in cui sussistano ragioni sufficienti, discostarsene, motivando adeguatamente il susseguente provvedimento, senza incorrere in sanzioni amministrative);
4) la circolare non vincola, infine, il giudice tributario (e, a maggior ragione, la Corte di Cassazione) dato che per l'annullamento di un atto impositivo emesso sulla base di una interpretazione data dall'amministrazione e ritenuta non conforme alla legge, non dovrà essere disapplicata la circolare, in quanto l'ordinamento affida esclusivamente al giudice il compito di interpretare la norma (del resto, al giudice tributario è attribuita, nella materia tributaria, la giurisdizione esclusiva). In tal caso non può non concordarsi con una autorevole dottrina secondo la quale, ammettere l’impugnabilità della circolare interpretativa innanzi al giudice amministrativo - con la possibilità per quest'ultimo di annullarla, peraltro con effetto erga omnes - significherebbe precludere a tutti gli uffici dell'amministrazione finanziaria di accogliere quella interpretazione, con il risultato - contrario ai principi costituzionali - di elevare il giudice amministrativo al rango di interprete autentico della norma tributaria.
Nonostante l’autorevolissimo precedente del quale ora si è dato ampio conto, il Collegio ha ritenuto che la lettura offerta dalle sezioni unite alla questione della impugnabilità delle circolari non risolve il problema del giudice che deve (eventualmente) dichiarare l’inammissibilità o l’improponibilità del ricorso (altrettanto eventualmente) per inimpugnabilità dell’atto. Infatti la conclusione alla quale sono pervenute le sezioni unite nel 2007, dichiarando il difetto assoluto di giurisdizione con la conseguente cassazione senza rinvio della sentenza (in quel caso) del T.A.R. Sicilia-Catania [che aveva annullato una circolare dell’Agenzia delle Entrate, sentenza questa che, per ciò che concerneva la giurisdizione, era stata confermata dal Consiglio di giustizia amministrativa (che tuttavia aveva dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, stante l'approvazione di una norma di interpretazione autentica della disposizione oggetto di contestazione] non tiene conto della decisiva circostanza che prima di poter ritenere il difetto assoluto di giurisdizione occorre verificare a quale tipo di circolare va ascritto l’atto impugnato che manifesta le caratteristiche di questa categoria di atti emanati da Pubbliche amministrazioni dalla natura e dai contorni estremamente magmatici.
Occorre infatti puntualizzare che l'individuazione della categoria giuridica alla quale è ascrivibile un atto, se provvedimento, atto generale, regolamento o circolare, non può essere condotta solo in funzione di criteri meramente formali, posto che accogliere un simile approccio metodologico può generare carenze di tutela nei confronti degli interessi dei destinatari dell’atto.
Infine, non è secondario rammentare come, in epoca recentissima, il Supremo consesso della giustizia amministrativa non abbia sollevato alcuna obiezione (potendolo fare anche d’ufficio) in ordine alla impugnabilità di un atto amministrativo avente valenza di circolare, tanto da attribuire alla domanda di annullamento della circolare stessa la funzione di provocare uno spostamento di competenza territoriale dell’intero affare contenzioso tra uffici giudiziari, dovendosi ritenere competente a conoscere della legittimità di tali atti (aventi efficacia sull’intero territorio nazionale) il TAR Lazio, sede di Roma (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Ad. pl. , ord.ze 13 luglio 2011 n. 12 e 6 maggio 2011 n. 6).
Come è noto, con il termine circolare non si intende un tipo di atto ben definito, ma il mezzo con cui determinate comunicazioni vengono effettuate. Si può ritenere ormai assodato (in dottrina come nei più condivisi arresti giurisprudenziali) che con il termine circolare non si voglia intendere un tipo di atto amministrativo contrassegnato da un contenuto preciso, ma un semplice strumento o modo di comunicazione dai contenuti più eterogenei.
La bontà della ricostruzione fornita risulta comprovata dalla stessa origine storica dell'atto. Il nome deriva, infatti, dalla pratica militare di comunicare gli ordini in battaglia attraverso una sorta di passaparola tra gli ufficiali, che generava una rete di trasmissione delle comunicazioni atta a diffonderne progressivamente la conoscenza, in senso 'circolare'.
Significativa è l’affermazione secondo la quale la circolare è costituita da disposizioni, le quali possono essere benissimo contenute in un regolamento, visto che è proprio da questa affermazione che può trarsi il convincimento per cui cadrebbe in errore chi intenda impegnarsi a svolgere una indagine circa la natura e l'efficacia della circolare tout court. Qualsiasi considerazione su tali strumenti di comunicazione, non può prescindere dalla consapevolezza che siamo dinanzi ad una categoria eterogenea di atti emanati da Pubbliche amministrazioni (ovvero da soggetti, anche privati, ad esse legislativamente equiparati) che comprende un arco di possibilità attizie dai variegati contenuti, che vanno dalla fonte normativa secondaria di tipo regolamentare, al provvedimento mascherato da atto apparentemente a contenuto normativo ma destinato ad un numero circoscritto e ben definito di soggetti, alla “circolare pura” che non raccoglie nessuna delle caratteristiche proprie delle prime due tipologie di circolari.
Solo in via esemplificativa, tenuto conto delle limitate necessità di approfondimento del tema, doverosamente circoscritto nel perimetro di interesse ancorato allo scrutinio delle questioni rilevanti nel giudizio, possono ricordarsi:
a) le circolari interpretative, quelle attraverso cui gli organi di vertice dell'amministrazione intendono perseguire un'applicazione uniforme del diritto;
b) quelle normative, che hanno lo scopo, in materie in cui la legge lo prevede e pur sempre nel rispetto delle eventuali riserve costituzionali in favore della fonte primaria, di integrare le disposizioni legislative, alla stregua di veri e propri atti regolamentari;
c) le circolari intersoggettive, quelle emanate da organi o uffici di un ente diverso da quello a cui appartengono gli organi e gli uffici destinatari. Caratteristica di questa categoria di circolari, rispetto a quelle indicate per prime in questa elencazione, è l’assenza di subordinazione tra destinatario ed emanante, che ne segna lo scopo limitandolo ad una semplice opera di coordinamento delle azioni poste in essere da più soggetti (pubblici, tendenzialmente) interessati all’applicazione di una determinata norma;
d) infine e sotto un profilo più spiccatamente sostanziale, accanto alle tipiche circolari interpretative (vedi sub b) di questo elenco), che hanno lo stesso grado di genericità ed astrattezza delle norme, ve ne sono altre (avvisi, risoluzioni, pareri e note interpretative) che fanno riferimento a fattispecie concrete, potendo talvolta ledere direttamente situazioni soggettive e manifestando quindi caratteri propri del provvedimento amministrativo (ipotesi spesso presente nel mondo del c.d. pubblico impiego contrattualizzato nonché in quei settori di lavoro alle dipendenze di una P.A. rimasti nell’alveo della natura pubblicistica del rapporto)
In via generale dunque tutti gli atti delle pubbliche amministrazioni, ivi comprese le circolari, possono essere fatti oggetto di impugnazione dinanzi al giudice amministrativo, tranne gli atti politici, ai sensi dell’art. 7 c.p.a..
Secondo la giurisprudenza formatasi sull'art. 31, del regio decreto 26 giugno 1924 n. 1054 (ora abrogato e sostituito dall'art. 7, comma 1, secondo periodo, c.p.a.), il principio della tutela giurisdizionale contro gli atti dell’Amministrazione pubblica ha portata generale e coinvolge, in linea di principio, tutte le Amministrazioni anche di rango elevato e di rilievo costituzionale. Il nostro attuale sistema di garanzie prevede un sindacato giurisdizionale, sia pure circoscritto e riservato ad un Giudice di particolare natura quale la Corte costituzionale, anche per gli atti legislativi del Parlamento e delle Regioni, sicché le deroghe debbono essere ancorate a norme di carattere costituzionale (cfr. Cass., Sez. un., 18 maggio 2006 n. 11623 e 25 giugno 1993 n. 7075).
Non sono quindi, per i loro caratteri intrinseci, soggetti a controllo giurisdizionale del giudice amministrativo solo un numero estremamente ristretto di atti emanati da Pubbliche amministrazioni in cui si realizzano scelte di specifico rilievo costituzionale e politico, atti che non sono qualificabili come amministrativi e in ordine ai quali l'intervento del Giudice determinerebbe un'interferenza del potere giudiziario nell'ambito di altri poteri (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. V, 6 maggio 2011 n. 2718).
Ad ogni modo ben possono essere oggetto di gravame le circolari che non hanno contenuto meramente interpretativo e cioè quelle diverse dagli atti interni della P.A., finalizzati essenzialmente ad indirizzare uniformemente l’azione dei vari uffici od organi, in quanto recano anche indicazioni attuative della fonte (primaria o secondaria) della quale costituiscono applicazione (cfr. in argomento Cons. Stato, Sez. V, 7 ottobre 2009 n. 6167).
In alcuni casi ci si è spinti anche ad affermare la impugnabilità delle circolari interpretative, nel particolare caso in cui esse assumano rilevanza eventuale nel quadro della valutazione dei comportamenti dei funzionari che ne hanno fatto applicazione, pur restando inidonee a modificare il contenuto delle prescrizioni recate dalla fonte della quale costituiscono interpretazione regolamentari applicabili alla fattispecie in esame e mantenendo la loro incapacità a condizionare la valutazione espressa dal giudice amministrativo, nell'esercizio dei suoi poteri di cognizione e di decisione (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. V, 16 ottobre 2010 n. 7521).
Giova brevemente premettere che , in base ai principi generali in materia di condizioni dell’azione, desumibili dall’art. 24, primo comma, della Costituzione (“tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”) e dall’art. 100 c.p.c. (“per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi un interesse”), l’interesse processuale presuppone, nella prospettazione della parte istante, una lesione concreta ed attuale dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio e l’idoneità del provvedimento richiesto al giudice a tutelare e soddisfare il medesimo interesse sostanziale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 aprile 2004 n. 2565). In mancanza dell’uno o dell’altro requisito, l’azione è inammissibile.
Sarebbe infatti del tutto inutile, ai fini giuridici, prendere in esame una domanda giudiziale se nella fattispecie prospettata non si rinvenga affermata una lesione della posizione giuridica vantata nei confronti della controparte, ovvero se il provvedimento chiesto al giudice sia inadeguato o inidoneo a rimuovere la lesione.
In definitiva, come chiarito dalla giurisprudenza, “l’interesse ad agire è dato dal rapporto tra la situazione antigiuridica che viene denunciata e il provvedimento che si domanda per porvi rimedio mediante l’applicazione del diritto, e questo rapporto deve consistere nella utilità del provvedimento, come mezzo per acquisire all’interesse leso la protezione accordata dal diritto” (in tal senso Cass. Civ., Sez. III, 2 dicembre 1998 n. 12241).
Nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato. Anche nel sistema giurisdizionale amministrativo, infatti, sarebbe del tutto inutile eliminare un provvedimento o modificarlo nel senso richiesto dal ricorrente, se questi non possa trarne alcun beneficio concreto in relazione alla sua posizione legittimante. Andrebbe dunque giudicata inammissibile, per difetto d'interesse, un'impugnazione che sia diretta all'emanazione di una pronuncia priva di rilievo pratico (così Cass. 3 agosto 1984 n. 4616).
Quindi l'interesse ad agire in giudizio è dato dal rapporto tra la situazione antigiuridica che viene denunciata e il provvedimento che si domanda per porvi rimedio mediante l'applicazione del diritto, rapporto che deve consistere nell'utilità del provvedimento come mezzo per acquisire all'interesse leso la protezione accordata dal diritto (Cons. Stato, Sez. VI, 3 settembre 2009 n. 5191 e 3 dicembre 2008 n. 5937). In siffatto contesto interpretativo è stato, altresì, più volte affermato che l'interesse a ricorrere è ravvisabile anche in presenza di un'utilità meramente strumentale consistente nella messa in discussione del rapporto controverso a causa dell'annullamento dell'atto impugnato (ex pluribus Cons. Stato, Sez. IV, 10 aprile 2008 n. 1499, 22 marzo 2007 n. 1389 e 16 ottobre 2006 n. 6181), pur tuttavia detta vis expansiva dell’interesse a ricorrere non può riconoscersi se, in sede di attuazione della favorevole sentenza richiesta, il ricorrente non sia direttamente titolato ad ottenere dall’Amministrazione quello specifico comportamento che gli consentirebbe di realizzare il vantaggio sperato.
Le circolari interpretative, data la loro natura, non sono in grado di produrre alcuna lesione concreta ed attuale nei riguardi dei terzi estranei agli uffici destinatari delle stesse.
Da ciò deriva la inammissibilità dei ricorsi per difetto di interesse alla impugnazione dei ridetti atti. Tale decisione, ovviamente, coinvolge tutte le doglianze in ordine alla compatibilità costituzionale delle disposizioni di legge sottostanti, in quanto non potendo il giudice amministrativo scrutinare il merito della domanda impugnatoria, viene a difettare il requisito della “rilevanza” delle questioni di costituzionalità suggerite dai ricorrenti.



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