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Obbligo di custodia della strada e responsabilità della p.a.
a cura della redazione
 
L'articolato intende affrontare l'annoso problema dei sinistri stradali derivanti, soprattutto nella stagione invernale, da incuria della p.a. ed in particolare dei comuni che troppo spesso dimenticano l'obbligo di provvedere alla manutenzione continua delle sedi stradali che troppo spesso costituiscono "insidie" e "trabocchetti" per l'automobilista soprattutto durante od a seguito di intensi e prolungati acquazzoni.
Sul comune e, per esso, sul funzionario o dirigente preposto (a seconda dell'organizzazione della struttura burocratica), e quindi sul responsabile della manutenzione delle strade cittadine, anche nella fattispecie in cui l'ente abbia affidato il relativo servizio a terzi mediante pubblico contratto di manutenzione (Cassazione civile , sez. III, sentenza 23.01.2009 n. 1691) incombe l'obbligo di custodia delle strade cittadine con la conseguenza che lo stesso ente, e quindi il funzionario/dirigente preposto. è responsabile dei danni cagionati alle persone e cose, nei limiti in cui non vi sia l’impossibilità di governo del territorio.
Quanto sopra trae origine dall'art. 2051 c.c. che recita: “ciascuno è responsabile del danno cagionato dalle cose che ha in custodia, salvo che provi il caso fortuito”.
L’art. 2051 trova applicazione anche nell’ambito della manutenzione delle strade, in quanto grava, secondo l’impostazione giurisprudenziale più recente, sulla pubblica amministrazione l’obbligo di custodia, al fine di evitare che possano “formarsi” insidie e trabocchetti idonei a cagionare danni, anche significativi, ai cittadini.
Secondo lo schema giuridico di tale articolo, è il danneggiante che deve provare l’eventuale caso fortuito per essere ritenuto non responsabile dell’eventuale danno, ribaltando lo schema probatorio classico (in tema di responsabilità aquilana) suggerito dall’art. 2043 c.c. (dove è il danneggiato a dover dimostrare l’eventuale colpa del danneggiante).
La giurisprudenza più recente, si ribadisce, ha ben individuato i limiti dell’applicabilità dell’art. 2051 c.c. alle strade.
In particolare, la Cassazione civile, sez. III, con sentenza 27 marzo 2007 n. 7403 ha ritenuto che il comune è obbligato a custodire le strade, con la conseguenza che è responsabile dei danni cagionati alle persone e cose, nei limiti in cui non vi sia l’impossibilità di governo del territorio.
La presunzione di responsabilità per danni da cose in custodia, prevista dall’art. 2051 c.c. si applica per i danni subiti dagli utenti dei beni demaniali, tra i quali le strade, tutte le volte in cui sia possibile, da parte dell’ente proprietario o che abbia la disponibilità e il godimento della res, la custodia intesa come potere di fatto o signoria sul bene medesimo. La nozione della custodia rappresenta dunque un elemento strutturale dell’illecito, che qualifica il potere dell’ente sul bene che esso amministra nell’interesse pubblico. I criteri di valutazione della cd. esigibilità della custodia, ineriscono alla natura ed alle caratteristiche del bene da custodire, e dunque, nel caso di specie, riguardano la estensione della strada, la dimensione, le dotazioni ed i sistemi di assistenza, di sicurezza, di segnalazioni di pericolo, generico e specifico, che sono funzionali alla sicurezza della circolazione ed in particolare dell’utente, persona fisica, che quotidianamente percorre quel tratto statale che, interessando il centro storico cittadino, particolarmente frequentato da pedoni e da veicoli, rientra nelle possibilità di controllo e di adeguato esercizio dei poteri di custodia e relativi provvedimenti cautelari, vuoi con la presenza di vigili, vuoi con la apposizione di segnali che evidenziano il pericolo generico di strada antica e sdrucciolevole per la presenza di fossati e dislivelli. La responsabilità resta esclusa in presenza di caso fortuito, la cui prova grava sull’ente, per effetto della presunzione iuris tantum, ovvero se l’utente danneggiato abbia tenuto un comportamento colposo tale da interrompere il nesso eziologico tra la causa del danno e il danno stesso, potendosi eventualmente ritenere, ai sensi dell’art. 1227 c.c., comma 1 un concorso di colpa idoneo a diminuire, in proporzione della incidenza causale, la responsabilità della pubblica amministrazione, sempre che tale concorso sia stato dedotto e provato. In tal senso la Suprema Corte con la sentenza 22 aprile 2010 n. 9456 e sentenza 15.10.2010 n. 21328.
L’obbligo di custodia sussiste se vi è:
- il potere di controllare la cosa;
- il potere di modificare la situazione di pericolo insita nella cosa o che in essa si è determinata;
- il potere di escludere qualsiasi terzo dall’ingerenza sulla cosa nel momento in cui si è prodotto il danno.
Se invece anche il danneggiato ha avuto un ruolo causale nella determinazione dell’evento dannoso troverà applicazione l’art. 1227 c.c.
La Cassazione civile, sez. III, sentenza 23 febbraio 2005, n. 3745 già chiariva che la presunzione di responsabilità ex art. 2051 è applicabile nei confronti della P.A. per quelle categorie di beni che sono oggetto di utilizzo generale e diretto da parte di terzi. Nell’occasione, il Collegio aderiva all’indirizzo maggioritario, statuendo che “ la presunzione di responsabilità ex art. 2051 non è applicabile nei confronti della P.A. per quelle categorie di beni che sono oggetto di utilizzo generale e diretto da parte di terzi perché in questi casi non è possibile un efficace controllo ed una continua vigilanza da parte della P.A. tale da impedire l'insorgere di cause di pericolo per i cittadini… deve essere (dunque) applicato l'art. 2043 c.c., che impone l'osservanza della norma primaria del neminem laedere.
Si tratta dell’indirizzo intermedio, (cd. ponderato), che non esclude ab origine l’applicabilità della responsabilità ex art. 2051 c.c. ma suggerisce una valutazione delle condiciones rebus sic stantibus, (Tribunale di Bologna, sentenza del 06/10/2003, Cassazione civile, sez. III, sentenza del 23/07/2003, n. 11446).
E’, peraltro, l’interpretazione data all’art. 2051 c.c. dalla Consulta, (Corte Costituzionale, sentenza del 10 maggio 1999, n. 156): “l'art. 2051 c.c., a norma del quale il proprietario di cose che abbiano cagionato danni a terzi è responsabile solo in quanto ne sia custode, non si applica alla p.a. nel caso in cui sul bene di sua proprietà, indipendentemente dal carattere demaniale, non sia possibile - per la notevole estensione e per le modalità di uso, diretto e generale, da parte di terzi, sulla scorta di indagini concrete del giudice - un continuo ed efficace controllo idoneo ad impedire l'insorgere di cause di pericolo per gli utenti.
Su posizioni diverse, tuttavia, si è posto quell’orientamento che ha optato per una applicazione incondizionata dell’art. 2051 c.c. , anche nei confronti della P.A. , specificamente in tema di circolazione stradale, essendo, per espressa disposizione di legge, l’ente pubblico proprietario delle strade e delle autostrade. Consegue in diritto che “la regola posta dall'art. 2051 c.c., in base alla quale il custode è responsabile del danno provocato dalla cosa a meno che non provi il fortuito, trova applicazione nei confronti della P.A. proprietaria dell'autostrada ovvero del concessionario”. La stessa pronuncia, tuttavia, sembra introdurre un correttivo in logica precisando che “per le autostrade, contemplate dall'articolo 2 del vecchio e del nuovo codice della strada e per loro natura destinate alla percorrenza veloce in condizioni di sicurezza, l'apprezzamento relativo all'effettiva «possibilità» del controllo alla stregua degli indicati parametri non può che indurre a conclusioni in via generale affermative, e dunque a ravvisare la configurabilità di un rapporto di custodia per gli effetti di cui all'articolo 2051 del codice civile”, (Cass. civ., sez. III, 15/01/2003, n. 488 in Guida al Diritto, 2003, 9, 43; si veda, anche Cass. civ., sez. III, 04/11/2003, n. 16527).
Superato, infine, può dirsi quell’indirizzo che riteneva inapplicabile la presunzione di cui all’art. 2051 c.c. in termini molto più rigorosi, lasciando poco respiro ad interpretazioni diverse, ritenendo che non potesse configurarsi tra la Pubblica Amministrazione ed il bene demaniale un rapporto di custodia, proprietà o signoria nei termini di cui all’art. 2051 c.c., (cfr. Cass. Civ. 58/1982 e Cass. Civ. 5990/98).
Allo stato, in mancanza di una statuizioni delle Sezioni Unite, l’interprete ha libertà di applicare l’art. 2051 c.c. nei confronti della P.A. utilizzando il criterio giurisprudenziale della “possibilità” del controllo alla stregua dei parametri di estensione e dimensione del bene demaniale oggetto della controversia.
Anche parte della giurisprudenza di merito aveva accolto tale ricostruzione. Il Tribunale di Monza con decisione del 24 maggio 2001, n. 1356 riteneva ammissibile l'applicabilità dell'art. 2051 c.c. alla P.A. anche con riferimento ai beni demaniali, nei casi in cui il luogo in cui il danno si era verificato fosse di un'estensione tale da rendere possibile un effettivo controllo da parte della stessa e ciò anche per quanto concerne il demanio stradale.
Dalla proprietà del comune sulle strade poste all'interno dell'abitato discende per l'ente non solo l'obbligo della manutenzione, come stabilito dell'art. 5 del R.D. 15.11.1923 n. 2506 ma anche quello della custodia, con conseguente operatività nei confronti dell'ente stesso, della presunzione di responsabilità di cui all'art. 2051 c.c..
Non rileva, poi, la natura demaniale del bene: la responsabilità per i danni provocati da cose in custodia trova applicazione anche in relazione ai beni demaniali.
Il difetto costruttivo del piano stradale, consistente in un rilevante dislivello fra le lastre di copertura, è da ritenere causa strutturale, quindi fonte di responsabilità da cose in custodia, ove abbia in concreto creato inciampo e provocato la caduta di un passante (Cassazione civile 15042/2008). Con specifico riferimento alla verifica in concreto della possibilità di controllo sulla strada demaniale, è stato affermato che è’ necessario che la configurabilità della possibilità in concreto della custodia debba essere indagata non soltanto con riguardo all'estensione della strada, ma anche alle sue caratteristiche, alla posizione, alle dotazioni, ai sistemi di assistenza che lo connotano, agli strumenti che il progresso tecnologico appresta, in quanto tali caratteristiche acquistano rilievo condizionante anche delle aspettative degli utenti, rilevando ancora, quanto alle strade comunali, come figura sintomatica della possibilità del loro effettivo controllo, la circostanza che le stesse si trovino all'interno della perimetrazione del centro abitato (Cassazione civile 23924/2007); nello stesso senso, è stato detto ce in tema di responsabilità per danni da beni di proprietà della p.a., qualora non sia applicabile la disciplina di cui all’art. 2051 c.c., in quanto sia accertata in concreto l’impossibilità dell’effettiva custodia del bene, a causa della notevole estensione dello stesso e delle modalità di uso di terzi, l’ente pubblico risponde dei pregiudizi subiti dall’utente, pur sempre la regola generale dell’art. 2043 c.c. (Tribunale Napoli, sez. III civile, sentenza 27 maggio 2010, n. 6229). L’estensione della strada non giustifica, ex sé, la mancanza di obbligo di controllo in capo al comune: in caso di danno cagionato da una buca, la natura pubblica della strada e l’estensione della stessa non escludono automaticamente l’applicazione della disciplina della responsabilità da cose in custodia nei confronti del Comune (Cassazione civile 11511/2008). In senso contrario, parte della giurisprudenza ha ritenuto non applicabile l’art. 2051 c.c. alle strade, preferendo l’art. 2043 c.c., con conseguente diverso riparto dell’onere probatorio.
La Cassazione civile, sez. III, sentenza 30 luglio 2002, n. 11250 ha chiaramente affermato che sussiste la responsabilità della p.a. e dell'ente concessionario ex art. 2043 c.c. per i danni subiti dall'utente stradale allorché la insidia non sia visibile e prevedibile.
Il Tribunale di Brindisi, sentenza 3 novembre 2005 n. 1041, ha ritenuto che la buca stradale per giustificare un risarcimento del danno, ex art. 2043 c.c., deve rappresentare un pericolo occulto (definito anche insidia o trabocchetto), caratterizzato dalla coesistenza dell’elemento oggettivo della non visibilità e dell’elemento soggettivo della imprevedibilità.
La responsabilità per i danni cagionati da cose in custodia ha natura oggettiva e la P.A. (custode) ne risponde ex art. 2051 cod. civ..
A ribadire questo importante principio è il Tribunale di Trani, in persona del giudice monocratico dr.ssa Patrizia Papa, con sentenza n. 1241/2008.
Tale decisione, che si allinea con la consolidata giurisprudenza di legittimità (Cass. 20427/2008, richiamata in motivazione), costituisce un ulteriore significativo punto di riferimento per gli operatori del diritto.
La p.a. non è responsabile ex sé, ma nella misura in cui, con la propria omissione sulle strade “controllabili” (perché non eccessivamente estese), abbia creato un pericolo per il cittadino .Sul punto la Cassazione civile, sez. III, con sentenza 19 luglio 2005, n. 15224 ha affermato che la non conformità dello stato di manutenzione della strada pubblica è fonte di responsabilità della p.a. solo se determina l'insorgere di una situazione di pericolo, con i caratteri propri dell'insidia
.Parte della giurisprudenza di merito, come il Tribunale di Varese con sentenza n. 149/2005, ha affermato che la responsabilità della pubblica amministrazione proprietaria della strada o del concessionario della strada medesima può essere affermata solo quando il danno sia riconducibile ad una insidia, cioè ad un pericolo oggettivamente non prevedibile ed oggettivamente non visibile.
Dal punto di vista della prova, è stato detto dalla Cassazione civile, sez. III con sentenza del 30 giugno 2005 n. 13974 che in tema di insidia e trabocchetto vanno valutate le singole risultanze probatorie, non potendosi agganciare a mere ricostruzioni astratte.
La III sezione della Cassazione, con la pronuncia 19653/2004 affermava che l'applicabilità dell'art. 2051 c.c.. (nei confronti della p.a. o del gestore) non è automaticamente esclusa allorquando il bene demaniale o patrimoniale da cui si sia originato l'evento dannoso, risulti adibito all'uso diretto da parte della collettività (anche per il tramite di pagamento di una tassa o di un corrispettivo) e si presenti di notevole estensione, ipotesi quest'ultima comunque non ravvisabile ove si tratti di edificio. Queste caratteristiche del bene, infatti, quando ricorrano congiuntamente, rilevano soltanto come circostanze le quali - in ragione dell'incidenza che abbiano potuto avere sull'espletamento della vigilanza connessa alla relazione di custodia del bene ed avuto riguardo alle peculiarità dell'evento - possono assumere rilievo sulla base di una specifica e adeguata valutazione del caso concreto, ai fini dell'individuazione del caso fortuito e, quindi, dell'onere che la p.a.. (o il gestore) deve assolvere per sottrarsi alla responsabilità, una volta che sia dimostrata l'esistenza del nesso causale.
Più di recente, la Cassazione (n. 390/2008) ha individuato, in modo dettagliato, il riparto dell’onere probatorio, ritenendo applicabile al caso la struttura logica dell’art. 2043 c.c. e non quella dell’art. 2051 c.c. in presenza di un fatto storico qualificabile come illecito civile (aquiliano), la parte danneggiata ha l’onere della prova, degli elementi costitutivi di tale fatto, del nesso di causalità, del danno ingiusto, della imputabilità soggettiva.
L’ente pubblico (nella specie il comune) preposto alla sicurezza dei pedoni e detentore del dovere di vigilanza sulla sicurezza dei tombini che si trovano sui marciapiedi, ha l’onere di dimostrare alternativamente:
il concorso di colpa del pedone
la presenza di un caso fortuito che interrompe la causalità tra l’evento ed il comportamento colposamente omissivo dell’ente.
Il custode della cosa, al fine di liberarsi dalla presunzione di responsabilità posta a suo carico, ha l’onere di provare l’esistenza del caso fortuito, il quale deve consistere in un fattore estraneo alla sua sfera soggettiva, dal carattere imprevedibile ed eccezionale, che può concretizzarsi anche nel comportamento colposo del danneggiato, idoneo ad interrompere il nesso causale tra la cosa custodita e l’evento dannoso che si è verificato. L’accertamento della sussistenza del caso fortuito, non solo fa venir meno il nesso causale tra la cosa e l’evento dannoso, ma, altresì, esclude la responsabilità ai sensi dell’articolo 2043 c.c. (Cassazione civile, sez. III, sentenza 28 ottobre 2009, n. 22807).
Sul caso fortuito, va comunque precisato che non configura caso fortuito un qualsiasi uso improprio o anomalo della cosa in custodia rispetto alla sua destinazione funzionale, in quanto nel caso in cui la condotta concorrente del terzo nella causazione dell'evento non sia assolutamente imprevedibile ex ante, continua a persistere il nesso di causalità con la cosa e la sua funzione, salva la limitazione del risarcimento del danno per gli effetti dell'art. 1227 c.c.., da valutare dal giudice di merito (Cassazione civile, sez. III, sentenza del 22 settembre 2009 n. 20415).
Dal punto di vista, poi, del comportamento del danneggiato è stato detto dalla III sezione della Cassazione, con la pronuncia n. 16527/2003 che il comportamento abnorme del danneggiato esclude l’applicabilità dell’art. 2051 c.c., perché la cosa diviene mera occasione del danno e non causa, che è invece da rinvenire nel comportamento del danneggiato.
Nello stesso identico senso, di recente, si è espressa la Cassazione civile, sez. III, con sentenza del 2 febbraio 2010 n. 2360.
Diversamente, se il comportamento del danneggiato non è la causa del danno, ma concorre alla causazione del danno non si può escludere la responsabilità della P.A. (Cassazione 17152/2002).
Il committente (comune) non può essere esonerato da un controllo continuo sul bene pericoloso.
In tema di appalto di opere pubbliche, gli specifici poteri di autorizzazione, controllo ed ingerenza della p.a. nella esecuzione dei lavori, con la facoltà, a mezzo del direttore, di disporre varianti e di sospendere i lavori stessi, ove potenzialmente dannosi per i terzi, escludono ogni esenzione da responsabilità per l'ente committente. In tal senso la Cassazione civile con sentenza n. 4591/2008.
In tema di danno cagionato da cose in custodia per ultimo,la Cassazione civile, sez. III, con sentenza del 06.10.2010 n. 20757 ha ribadito che colui che intenda far valere la responsabilità contrattuale o extracontrattuale della Pubblica Amministrazione deve dimostrare che l'evento dannoso sia casualmente ricollegabile ad una insidia o trabocchetto, nascente da situazioni di fatto creatrici di un pericolo per l'utente della strada. Ha ricordato che costituisce principio consolidato nella giurisprudenza della Corte quello secondo il quale colui il quale intende far valere una responsabilità contrattuale o extracontrattuale della Pubblica Amministrazione deve dimostrare che l'evento dannoso sia casualmente ricollegabile ad una insidia o trabocchetto, nascente da situazioni di fatto creatrici di un pericolo utente per l'utente della strada .In tema di danno cagionato da cose in custodia ha ribadito che è indispensabile, per l'affermazione di responsabilità del custode, che sia accertata la sussistenza di un nesso di causalità tra la cosa ed il danno patito dal terzo, dovendo, a tal fine, ricorrere la duplice condizione che il fatto costituisca un antecedente necessario dell'evento, nel senso che quest'ultimo rientri tra le conseguenze normali ed ordinarie di esso, e che l'antecedente medesimo non sia poi neutralizzato, sul piano causale, dalla sopravvenienza di circostanze da scie idonee a determinare l'evento. (Cass. 19 dicembre 2006 n. 27168)


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