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Incarichi professionali affidati degli enti pubblici territoriali. Considerazioni sulla sentenza 10.06.2005, n. 12195 delle Sezioni Unite della Cassazione
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A cura della Redazione
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La sentenza n. 12195 delle Sezioni Unite della Cassazione si rivela molto interessante.
La materia de qua, infatti, è afferente al balancing costituzionale tra interesse pubblico ed interesse privato, già noto nell’odierno e vigente TU del Pubblico impiego, (d.lgs 30 marzo 2001, n.165 " Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), laddove, spesso, anche le scelte potenzialmente più favorevoli al lavoratore soccombono dinnanzi all’esigenza di tutelare il perseguimento del fine comune nel rispetto degli artt. 97 e 98 della Costituzione.
La questione di diritto oggetto di contrasto tra le Sezioni della Suprema Corte è “se la nullità dell'atto deliberativo di un ente pubblico locale, col quale viene conferito un incarico professionale, per difetto dei requisiti stabiliti dall'art. 284 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, determini la nullità anche della convenzione tra l'ente e il professionista con la quale il rapporto è costituito, oppure se gli eventuali vizi della suddetta deliberazione possano assumere rilievo nell'ambito interno dell'organizzazione dell'ente ma non incidano sulla validità ed efficacia del contratto privatistico di prestazione d'opera professionale e, quindi, sul diritto al compenso del professionista.
In sintesi: la nullità dell’atto deliberativo a monte si ripercuote sull’incarico a valle?
Secondo un primo indirizzo ermeneutico, (cfr. Cass., 29 luglio 1967, n. 2021; 18 agosto 1990, n. 8410; 30 maggio 2002, n. 7910), “la delibera con la quale i competenti organi comunali o provinciali affidano ad un professionista l'incarico della compilazione di un progetto per un'opera pubblica è valida e vincolante nei confronti dell'ente soltanto qualora contenga la previsione dell'ammontare dei compenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte”.
Secondo l'indirizzo succitato, l'inosservanza di tali prescrizioni determina la nullità della delibera e la sua invalidità che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il professionista. Ne discende l’inidoneità dello stesso a costituire titolo per il pagamento del compenso professionale implicando addirittura il diritto dell'ente alla ripetizione di eventuali acconti versati in esecuzione del contratto stesso.
In forza di un secondo orientamento più recente, invece, qualora un ente locale, esercitando una facoltà conferitagli dalla legge (art. 285, comma 21, r.d. n. 383 del 1934), “si avvalga per la redazione di un progetto di opera pubblica di un professionista privato, l'atto di affidamento del relativo incarico, come gli atti che vengano successivamente ad interferire sul rapporto, configurano espressione non di poteri pubblicistici ma di autonomia negoziale privatistica. Ciò comporta che il diritto del professionista al compenso, insorto quando la deliberazione comunale di conferimento
dell'incarico si sia adotta nella costituzione del rapporto di prestazione d'opera professionale, resta insensibile ad eventuali vizi di detta deliberazione, rilevanti soltanto nell'ambito interno dell'organizzazione dell'ente territoriale, quale quello derivante dall'inosservanza dell'obbligo d'indicare l'ammontare della spesa e dei mezzi per farvi fronte” (cfr. Cass., Sezioni unite, 17 novembre 1984, n. 5833; Cass., 11 maggio 1990, n. 4039; 30 agosto 1995, 9115; 28 maggio 1996, n. 4929; 27 febbraio
1998, n. 2235; 13 febbraio 2003, n. 2139).Ad avviso del Collegio il contrasto deve essere risolto ponendo l’accento sulla ratio perseguita dal legislatore per quanto attiene alla normativa di riferimento: in tal senso, tale ratio “non può essere riduttivamente individuata soltanto in un'esigenza di contabilità pubblica. Se è vero che la norma ha
di mira la regolarità e il buon andamento finanziario delle amministrazioni locali, è vero del pari che questi obiettivi sono perseguiti in funzione dell'interesse pubblico all'equilibrio economico, e quindi al buon andamento, di dette amministrazioni, in un quadro di certezza e di trasparenza che ha fondamento costituzionale (art. 97)”. Ne discende che, ad avviso delle Sezioni Unite, “nel vigore del combinato disposto degli artt. 284 e 288 r.d. 3 marzo 1934, n. 383, la delibera con la quale i competenti organi comunali o provinciali affidano ad un professionista privato l'incarico per la progettazione di un'opera pubblica è valida e vincolante nei confronti dell'ente soltanto se contenga la previsione dell'ammontare del compenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte.
L'inosservanza di tali prescrizioni determina la nullità della delibera, che si estende al contratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con il professionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per il compenso”.
In occasione del contrasto, il Collegio torna ad occuparsi delle relazioni giuridiche intercorrenti tra contratto e delibera i quali, ancorché tra loro distinti, “sono collegati poiché la delibera a contrarre s'inserisce come passaggio obbligato nell'iter di formazione della volontà contrattuale della parte pubblica. Pertanto la sua nullità (come la sua mancanza) si riflette necessariamente sulla validità del contratto, perché la volontà dell'ente non si può ritenere ritualmente formata nella sede propria e, sul piano negoziale, il contratto viene ad essere stipulato in contrasto con una norma imperativa (quale il combinato disposto dei citati artt. 284, 288 deve ritenersi, alla stregua delle considerazioni sopra svolte), con le conseguenze di cui all'art. 1418, comma 1, c.c.
La tematica investe la vexata quaestio avente ad oggetto gli effetti dell'annullamento della gara sul contratto stipulato jure privatorum, rimessa all’Adunanza Plenaria, (Consiglio di Stato , sez. IV, ordinanza 21.05.2004 n° 3355): nella matassa degli orientamenti giurisprudenziali, peraltro, i giudici amministrativi si sono, quasi all’unanimità, distaccati dall’indirizzo di Cassazione optando per soluzioni giuridiche anche molto differenti, (cfr. Cons. Stato n. 6666/2003).
Al di là delle questioni giuridiche generali, la sentenza odierna non esaurisce tutti gli aspetti problematici del contrasto: permane, innanzitutto, il dubbio in ordine alla possibilità, per il professionista incaricato con contratto nullo, di agire ai sensi dell’art. 2041 c.c. avverso l’eventuale ingiusto arricchimento della P.A. coinvolta.
Del pari, si dubita circa la possibilità di ripetere le somme eventualmente versate dalla stessa P.A. all’incaricando per le prestazioni già effettuate ed ancora dei principi codicistici compatibili ed applicabili con riguardo alle obbligazioni con prestazioni corrispettive.
Dalle annotazioni e considerazioni di cui in precedenza si evince che il nodo centrale della tematica ha trovato una soluzione nomofilattica. Pur tuttavia per i profili secondari, ma non irrilevanti, il contrasto non è ancora esaurito.
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